{"document_id":"ECLI:CZ:US:2011:Pl.US.52.10.3","court":"usoud","case_number":"Pl. ÚS 52/10","ecli":"ECLI:CZ:US:2011:Pl.US.52.10.3","url":"https://nalus.usoud.cz:443/Search/GetText.aspx?sz=Pl-52-10_3","decision_date":"2011-03-29","decision_type":"Nález","case_domain":"CONSTITUTIONAL","disposition_type":"REJECTION","subject":"Ústavní stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze o zamítnutí návrhu na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy konaných v říjnu 2010, spojená s návrhem na zrušení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí","legal_sentence":"Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti. Nemůže tedy hodnotit výsledek voleb optikou toho, že proběhly podle pravidel, která se mu nejeví jako nejlepší. Zajímá ho, zda byly dodrženy pokyny ústavodárce, tedy zda ve volbách rozhodla vůle většiny při respektování menšiny a zda nebyla účelovými kroky předem deformována vůle voličů a rovnost jejich hlasů. Při zkoumání kritérií pro konkrétní kontrolu ústavnosti právní normy Ústavní soud činí závěr, že Městský soud v Praze ustanovení § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. , o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, (dále jen \" zákon o volbách do zastupitelstev \") ve věci, která v podání ústavní stížnosti rezultovala, neaplikoval. Předmětem řízení u tohoto soudu byl přezkum platnosti voleb, nikoliv přezkum rozhodnutí, která volbě předcházela a jen vytvořila podmínky, za nichž volby měly proběhnout a také proběhly. Stěžovatelé namítají neplatnost voleb v souvislosti s rozhodnutím zastupitelstva, kterým byla Praha rozdělena na volební obvody. Navrhují-li současně zrušení části ustanovení § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev , přehlížejí, že dané ustanovení upravuje pravidla organizace voleb, která jsou z hlediska soudního přezkumu oddělena od voleb samotných. Uvedené rozhodnutí zastupitelstva totiž tím, že má charakter opatření obecné povahy, podléhá samostatnému soudnímu přezkumu, který je v jurisdikci Nejvyššího správního soudu. Ústavní soud by mohl přezkoumávat z hlediska ústavnosti opatření obecné povahy vydané v rámci přípravy voleb za situace, kdy se jím zabýval Nejvyšší správní soud, zásadně jen v případě, že proti takovému rozhodnutí byla (ve stanovené lhůtě) podána ústavní stížnost. Pokud ne, v řízení o přezkumu platnosti voleb se Ústavní soud omezí již jen na zkoumání dopadu do ústavních kautel, tedy na hodnocení účinků aktu. Rozhodnutí zastupitelstva je svou povahou pravidlem organizace a z hlediska soudní kontroly má samostatnou povahu, kdy s příslušným návrhem není třeba čekat na výsledek voleb. Takový návrh byl také učiněn a Nejvyšší správní soud o něm řádně rozhodl. Právní mocí jeho rozsudku, resp. uplynutím lhůty k podání ústavní stížnosti proti němu, byla otázka zákonnosti nastavení pravidel voleb uzavřena. Nelze ji znovu otevírat po uskutečněné volbě; v ní volič rozhodl podle soudem překontrolovaných pravidel, a v takovém případě lze připustit napadení voleb jen tehdy, byl-li vadný samotný průběh voleb. Rozdělení obce na obvody nemůže být předmětem svévolného jednání aktuální většiny obecního zastupitelstva, zvláště s ohledem na fakt, že uvedeným ustanovením část politických soutěžitelů určuje pravidla ostatním účastníkům volební soutěže, kteří jsou v zastupitelském orgánu v menšině či do tohoto orgánu vůbec nebyli zvoleni. Ani samotné zjištění existence racionálních důvodů pro aplikaci daného ustanovení by však nemohlo obstát, pokud by v řízení o volebním přezkumu byly zjištěny (prokázány) takové skutečnosti, které by svědčily o převážně ústavně neakceptovatelných cílech rozhodujícího orgánu (např. úmysl potlačit volnou soutěž politických stran) či o faktických protiústavních účincích parametrů volebního systému (nepřiměřená nerovnost hlasu aj.). Otázka důkazního břemene v řízení o ústavní stížnosti, tedy při ochraně jejich subjektivních práv, jde k tíži právě stěžovatelům. Důkazem o manipulaci nemůže být předvídatelný důsledek, ale pouze důkaz, že jediným či převažujícím důvodem takto nastavených pravidel voleb bylo jejich předvídatelné ovlivnění. Takový důkaz stěžovatelé nepřinesli. Jejich argumentační potenciál se totiž pohybuje v kruhu, neboť za důkaz úmyslu ovlivnit volby v neprospěch malých stran vydávají výsledky voleb a v diskuzi před přijetím usnesení o rozdělení Prahy na sedm volebních obvodů v zastupitelstvu předpokládaný výsledek voleb, ačkoliv tento dopad je výsledkem zákonné možnosti takové opatření učinit. Důkazem o úmyslu poškodit malé strany proto nemůže být sama okolnost, že možnost daná zákonem byla využita, ale že byla zneužita. Ústavní soud již opakovaně vyložil [viz též usnesení sp. zn. III. ÚS 196/94 ze dne 27. dubna 1995 a usnesení sp. zn. III. ÚS 220/07 ze dne 16. srpna 2007 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz/)], že v České republice je politický systém zásadně založen - za stanovení dalších podmínek charakterizujících demokratický právní stát - na volné soutěži politických stran ( čl. 5 Ústavy ), přičemž volební formule je expressis verbis ústavně stanovena pouze u voleb do Poslanecké sněmovny a u voleb do Senátu ( čl. 18 odst. 1 a 2 Ústavy ), zatímco u voleb do zastupitelstev obcí volební formule ústavně předepsána není (srov. čl. 102 odst. 1 Ústavy ). Pro volby do obecních zastupitelstev vybral zákonodárce systém poměrného zastoupení. Zákonodárce ovšem zakomponoval do volebního vzorce i další parametry, a to uzavírací klauzuli a možnost vytvářet volební obvody, přičemž teprve jejich kombinace určuje charakter voleb do zastupitelstev v obcích. Vytváření volebních obvodů současně limitoval nastavením poměrně přísných podmínek dělení, aby zachoval v duchu prohlášení učiněného v § 2 zákona o volbách do zastupitelstev jejich poměrný charakter. Princip rovnosti volebního práva nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva [nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb. )]. Tato specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika. Jde tedy v podstatě o nalezení ústavní hranice přijatelnosti či přibližné rovnosti v počtu aktivně legitimovaných obyvatel volebních obvodů ve vztahu k počtu mandátů, resp. o ústavně přijatelnou odchylku v počtech oprávněných občanů potřebných ke zvolení člena zastupitelstva. Na proporcionalitu voleb, a tudíž i rovnost hlasů, má dopad samotné rozdělení území hlavního města do volebních obvodů. Ve volební aritmetice platí pravidlo, že se snižující se velikostí obvodu, tedy snižujícím se počtem přidělovaných mandátů, se ztěžuje přístup k nim pro strany s nižší voličskou podporou. To je přímý důsledek zvyšujícího se volebního prahu. Nicméně tento obecný závěr sám o sobě nestačí k možnosti konstatovat, že práva politických menšin nebyla řádně chráněna. Totiž pouze relevantní menšina se bude podílet na činnosti toho kterého zastupitelského orgánu. Jejich ochranu tedy nelze zaměňovat s nárokem na mandát. Velikost takové relevantní menšiny je proměnlivá a záleží na politické přízni voličů, kdo jí právě je. Samotný fakt, že byly vytvořeny volební obvody, ještě nedokládá, že to bylo namířeno proti konkrétním subjektům účastnícím se politického boje, neboť jejich skutečný volební výsledek není předem známý. Volby v umenšených obvodech zvyšují hranici volebního prahu. Je pravda, že ten ve všech sedmi volebních obvodech překročil hodnotu 5 %, přičemž jeho průměrná hodnota v celém hlavním městě činila 7,26 % hlasů. Nemalý počet hlasů tak nutně propadl. Následky v ústavněprávní rovině to ale ještě mít nemusí. Nicméně již tím, že zakotvil vlastní možnost rozdělit území (některých) obcí na volební obvody, zákonodárce imanentně zakotvil možnost navýšení přirozeného prahu, neboť to je prakticky nutným důsledkem vytvoření volebních obvodů. Navýšení hranice omezovací klauzule jen nesmí ohrozit - obecně vyjádřeno - demokratickou substanci voleb. K přirozenému prahu stanovenému pro volby do Poslanecké sněmovny - kde je poměrný volební systém Ústavou předepsán (!) - se Ústavní soud vyjádřil ve dvou klíčových nálezech, a sice sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (viz výše) a sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb. ). V obou konstatoval, že teprve překročení desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci.","metadata_regulation_keys":["150/2002:§90","491/2001:§27","491/2001:§2","491/2001:§28","1/1993:čl18","1/1993:čl102","1/1993:čl2","1/1993:čl100","1/1993:čl101","1/1993:čl5","1/1993:čl6","2/1993:čl3","2/1993:čl22","2/1993:čl21","2/1993:čl36"],"analysis":{"proceedingType":"CONSTITUTIONAL_COMPLAINT","subject":"Ústavní stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze o zamítnutí návrhu na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy konaných v říjnu 2010, spojená s návrhem na zrušení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí","facts":[{"sourceRefs":["S0008","S0012"],"text":"Dne 17. června 2010 přijalo Zastupitelstvo hlavního města Prahy usnesení č. 39/17, kterým rozdělilo území města na sedm volebních obvodů s devíti mandáty v každém a snížilo celkový počet zastupitelů ze 70 na 63."},{"sourceRefs":["S0008"],"text":"Volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy se konaly ve dnech 15.–16. října 2010."},{"sourceRefs":["S0027","S0130"],"text":"Stěžovatelé (politické strany a jednotlivci) ve volbách získali celkově více než 5 % hlasů, ale v důsledku rozdělení na obvody nezískali žádný mandát, zatímco jiné strany s nižším počtem hlasů mandáty získaly."},{"sourceRefs":["S0008"],"text":"Stěžovatelé podali návrh na prohlášení neplatnosti voleb k Městskému soudu v Praze, který byl usnesením ze dne 11. listopadu 2010 zamítnut."},{"sourceRefs":["S0006","S0007"],"text":"Proti tomuto usnesení podali stěžovatelé ústavní stížnost, spojenou s návrhem na zrušení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí."}],"previousProceedings":[{"fileNumber":"4 Ao 4/2010","sourceRefs":["S0008","S0077"],"outcomeSummary":"Návrh na zrušení opatření obecné povahy (usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17) zamítnut jako nedůvodný.","court":"Nejvyšší správní soud","decisionDate":"9. 8. 2010"},{"fileNumber":"12 A 8/2010-166","sourceRefs":["S0008"],"outcomeSummary":"Návrh na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy zamítnut.","court":"Městský soud v Praze","decisionDate":"11. 11. 2010"}],"legalQuestions":[{"issueType":"ADMISSIBILITY","question":"Je stěžovatel oprávněn navrhnout zrušení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev v rámci ústavní stížnosti proti rozhodnutí městského soudu, který toto ustanovení neaplikoval?","sourceRefs":["S0075","S0076","S0077"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0075","S0076","S0077"],"text":"Návrh na zrušení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev byl odmítnut, protože stěžovatelé nebyli oprávněni k jeho podání – ustanovení nebylo aplikováno Městským soudem v Praze, nýbrž Zastupitelstvem a přezkoumáno Nejvyšším správním soudem.","outcome":"INADMISSIBLE"},"arguments":[{"argument":"Ustanovení § 27 bylo aplikováno Městským soudem, protože přezkum voleb zahrnuje celý volební proces, včetně pravidel organizace voleb.","courtTreatment":"REJECTED","courtSourceRefs":["S0076","S0077"],"sourceRefs":["S0075"],"importance":"CORE","parties":["stěžovatelé"],"courtExplanation":"Městský soud v Praze ustanovení § 27 neaplikoval; toto ustanovení bylo aplikováno Zastupitelstvem a přezkoumáno Nejvyšším správním soudem. Návrh na zrušení je proto nepřípustný."}],"id":"LQ001","raisedBy":["stěžovatelé"],"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":1,"precedent_relies_on_superseded":false},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Porušilo rozdělení Prahy na sedm volebních obvodů usnesením Zastupitelstva č. 39/17 ústavní principy svobodné soutěže politických sil, rovnosti volebního práva a ochrany menšin?","sourceRefs":["S0011","S0012","S0013","S0014","S0018","S0019","S0020","S0021","S0022","S0023","S0024","S0025","S0026","S0027","S0028","S0029","S0030","S0031"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0082","S0083","S0084","S0085","S0086","S0087","S0088","S0089","S0090","S0091","S0092","S0093","S0094","S0095","S0096","S0097","S0098"],"testApplied":"PROPORTIONALITY","text":"Ústavní soud neshledal, že by rozdělení Prahy na sedm volebních obvodů porušilo ústavní principy. Odchylky v počtu obyvatel byly přijatelné (max. 8,42 %), přirozený práh 7,26 % nepřekročil hranici 10 % považovanou za ohrožující demokratickou substanci. Stěžovatelé neprokázali účelovou manipulaci. Zákonodárce mohl zvolit i většinový systém, a vytváření obvodů je zákonem předvídané.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ002","raisedBy":["stěžovatelé"],"precedent_cited_by_counts":{"REFERENCED":1},"arguments_hidden":1,"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":4,"precedent_relies_on_superseded":false},{"issueType":"PROCEDURE","question":"Je napadené usnesení Městského soudu v Praze nepřezkoumatelné, a tedy v rozporu s právem na spravedlivý proces?","sourceRefs":["S0032","S0033"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0102","S0103","S0104"],"text":"Napadené usnesení Městského soudu není nepřezkoumatelné; odkaz na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je v dané situaci obvyklý a dostatečný. Na odůvodnění volebního soudu nelze klást nepřiměřené nároky.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ003","raisedBy":["stěžovatelé"],"arguments_hidden":1}],"review":{"scope":{"challengedActs":[{"sourceRefs":["S0008"],"description":"Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2010, č. j. 12 A 8/2010-166, kterým byl zamítnut návrh na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy.","type":"COURT_DECISION"},{"sourceRefs":["S0007"],"description":"§ 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů.","type":"STATUTE"}],"allegedViolations":[{"regulations":"čl. 5, 6, 102 Ústavy, čl. 21, 22 Listiny, čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech","right":"Právo na svobodnou soutěž politických sil, rovnost volebního práva, ochrana menšin"}]},"admissibility":{"overallStatus":"ADMISSIBLE","sourceRefs":["S0070"],"questionAssessments":[{"questionId":"LQ001","outcome":"INADMISSIBLE","status":"INADMISSIBLE"}]},"findings":[{"reason":"Rozdělení na volební obvody bylo v mezích ústavnosti, odchylky v počtu obyvatel a přirozený práh nepřekročily ústavně přípustné hranice, nebyla prokázána účelová manipulace.","regulations":"čl. 5, 6, 102 Ústavy, čl. 21, 22 Listiny, čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech","reasonSourceRefs":["S0082","S0083","S0084","S0085","S0086","S0087","S0088","S0089","S0090","S0091","S0092","S0093","S0094","S0095","S0096","S0097","S0098"],"right":"Právo na svobodnou soutěž politických sil, rovnost volebního práva, ochrana menšin","outcome":"NOT_VIOLATED","precedent_cited_by_counts":{"REFERENCED":1},"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":4,"precedent_relies_on_superseded":false}]},"dispositionType":"REJECTION","operativeOrders":[{"targetAct":"Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2010, č. j. 12 A 8/2010-166","kind":"REJECT","text":"I. Ústavní stížnost se zamítá."},{"targetAct":"§ 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb.","kind":"REFUSE","text":"II. Návrh na zrušení ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, se odmítá."}],"dissentingOpinions":[{"summary":"Soudce Güttler se připojil k odlišnému stanovisku soudce Rychetského, ale nesouhlasil s tím, že by samotné ustanovení § 27 bylo protiústavní; za protiústavní považoval pouze usnesení Zastupitelstva a Městského soudu.","judges":["Vojen Güttler"]},{"summary":"Soudce Musil považoval za protiústavní jak § 27 (pro krátkou lhůtu a absenci materiálních kritérií), tak usnesení Zastupitelstva (účelové zneužití práva) a usnesení Městského soudu (nepřezkoumatelnost).","judges":["Jan Musil"]},{"summary":"Soudce Rychetský navrhoval zrušit § 27, usnesení Zastupitelstva i Městského soudu. Argumentoval, že lhůta 85 dnů je protiústavně krátká, ustanovení postrádá kritéria, a výsledek voleb prokázal dramatickou nerovnost hlasů (např. 203 363 hlasů bez mandátu oproti 39 811 hlasům pro mandát).","judges":["Pavel Rychetský"]},{"summary":"Soudkyně Wagnerová (s připojením soudce Duchoně) kritizovala, že většina odepřela řádnou ochranu politickým právům, a považovala § 27 za protiústavní pro umožnění změny pravidel během hry a absenci účelu. Dále namítala, že se soud nezabýval komparací s německou judikaturou rušící pětiprocentní klauzule v obecních volbách.","judges":["Eliška Wagnerová","František Duchoň"]}],"precedentLinks":[{"fileNumber":"Pl. ÚS 25/96","sourceRefs":["S0097"],"usage":"FOLLOWED","proposition":"Zvyšování hranice omezovací klauzule nad 10 % ohrožuje demokratickou substanci proporcionálního systému.","resolvedDecisionId":"ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.25.96","precedent_source_units":["legal_question:2000","finding:950000"],"precedent_target_units":["legal_question:1000","interpretation:900000","finding:950000"],"precedent_target_id":"ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.25.96"}],"caseDomain":"CONSTITUTIONAL"},"found":true,"legal_sentence_precedents":{"cited_by_counts":{"FOLLOWED":4,"REFERENCED":2}},"public_gate":{"mode":"public","precedent_links_hidden":4,"precedent_superseded_hidden":0,"arguments_hidden":2,"arguments_preview":1,"continuity_hidden":0,"continuity_preview":1,"relations_preview":1,"login_path":"/api/auth/oauth/keycloak/start","indexable":true,"canonical_url":"https://fragmea.com/judikatura/rozhodnuti/ECLI:CZ:US:2011:Pl.US.52.10.3","json_url":"https://app-api.fragmea.com/api/public/v3/decision/ECLI:CZ:US:2011:Pl.US.52.10.3"}}