{"document_id":"ECLI:CZ:US:2015:Pl.US.14.14.1","court":"usoud","case_number":"Pl. ÚS 14/14","ecli":"ECLI:CZ:US:2015:Pl.US.14.14.1","url":"https://nalus.usoud.cz:443/Search/GetText.aspx?sz=Pl-14-14_1","decision_date":"2015-05-19","decision_type":"Nález","case_domain":"CONSTITUTIONAL","disposition_type":"REJECTION","subject":"Ústavnost pětiprocentní uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu","legal_sentence":"Omezení rovnosti volebního práva, přístupu občanů k voleným funkcím za rovných podmínek a svobodné soutěže politických sil jsou v demokratické společnosti přípustná jen s ohledem na legitimitu cíle těmito omezeními sledovaného, na jejich způsobilost takového cíle dosáhnout, potřebnost a míru, která má šetřit podstatu a smysl těchto základních práv a nesmí měnit podstatné náležitosti demokratického právního státu. Jelikož lid je zdrojem veškeré moci - svěřené státu podle čl. 2 odst. 1 Ústavy i přenesené na Evropskou unii na základě čl. 10a Ústavy , platí z hlediska ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy v zásadě stejné demokratické a lidskoprávní \"mantinely\" omezujících opatření pro volební zákony do vnitrostátních zastupitelských sborů i pro zákon č. 62/2003 Sb. , o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen \" zákon o volbách do Evropského parlamentu \"). Přestože Evropský parlament vykazuje oproti parlamentům vnitrostátním některé odlišnosti jak v legislativním procesu, tak při ustavení mu odpovědné exekutivy a nestal se dosud institucionálním těžištěm politického života v Evropské unii, je - coby reprezentant spektra veřejného mínění napříč tímto integračním svazkem, vyjadřující zájmy unijních občanů - vedle parlamentů členských států pilířem zastupitelské demokracie na nadstátní úrovni, jehož význam jako přímého ohniska legitimity unijních rozhodnutí je nepominutelný. Prvotním právním základem tzv. uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Evropského parlamentu, jež váže postup politických subjektů do skrutinia pro rozdělení mandátů na zisk alespoň 5 % z celkového počtu odevzdaných platných hlasů, není Ústava , ale právo Evropské unie - rozhodnutí zástupců členských států v Radě 76/787/ESUO, EHS, Euratom (dále jen \"Akt\"). To omezení volebního práva vnitrostátními předpisy připouští za předpokladu, že nebude celkově dotčen poměrný charakter volebního systému. Právo Evropské unie (Smlouva o fungování Evropské unie, Listina základních práv Evropské unie) nezaručuje ani rovný podíl na výsledku voleb, takže referenčním rámcem ústavního přezkumu jeho omezení zůstává vedle Aktu zejména ústavní pořádek České republiky. Rovný podíl na výsledku voleb, princip svobodné soutěže politických sil a právo na přístup k voleným funkcím v Evropském parlamentu za rovných podmínek mají své imanentní hranice tam, kde by jejich neomezené uplatnění mařilo účinné zastoupení občanů v demokratickém životě Evropské unie a omezovalo možnost spojovat rozdílné partikulární zájmy v praktickou politikou proveditelná řešení otázek, které jsou nositelům těchto zájmů společné. Při řešení střetu mezi ústavními hodnotami je třeba postupovat podle pravidla praktické konkordance, které respektuje požadavek jednoty Ústavy a eliminuje upřednostňování pouze jedné z těchto hodnot na úkor druhé. Imanentní hranicí rovnosti volebního práva je tedy zachování schopnosti Evropského parlamentu dosahovat konsensuálních řešení, naplňujících očekávání voličů, zatímco fragmentace jejich politické reprezentace v důsledku příchodu nepočetných, programově úzce zaměřených a svým reálným vlivem marginálních politických subjektů po odstranění tzv. uzavírací klauzule by vedla k oslabení integračních stimulů, které jsou předpokladem pro taková řešení v podmínkách značné názorové plurality. Ochromení akceschopnosti tohoto nadstátního zastupitelského sboru by pak vzhledem k jeho vysoké politické odpovědnosti podlomilo účinnost vůle voliče projevené ve volebním aktu a jeho přesvědčení o smyslu účasti na něm. Uvažovat o integračních či diferenciačních efektech pravidel pro volby do Evropského parlamentu lze pouze optikou tohoto kolektivního tělesa jako celku, nikoliv jen z perspektivy jednotlivých jeho volebních výsečí, jelikož je reprezentantem zájmu unijního voličstva, a nikoliv jeho národních segmentů. V tom směru naplňuje vnitrostátní volební zákonodárství společnou odpovědnost členských států za nastavení takových pravidel, která takovou reprezentaci umožní. Tím je vedena i zdrženlivost ústavního přezkumu ve vztahu k volebnímu zákonodárci, kterému přísluší posoudit i externí dopady svého rozhodnutí. Omezující účinek uzavírací klauzule brání výskytu formálně do frakcí Evropského parlamentu sice zařaditelných, z hlediska skutečného významu však okrajových politických solitérů. Hlasy jim odevzdané by sice v poměrném volebním systému bez uzavírací klauzule v takové míře jako při jejím zachování nepropadly, reprezentace vůle voličů by však byla z hlediska ústavního principu účinné zastupitelské demokracie, který hájí i Evropský soud pro lidská práva, podhodnocena. Rozumně malý počet konkurujících si stanovisek, schopných vytvářet funkční kompromisy na bázi většinové vůle, potvrzuje předpoklad, že svobodná soutěž politických sil, která je základem každého demokratického, a tedy i unijního ústavního systému, není podmíněna jen samotným počtem aktérů, kteří se jí účastní. Vzhledem k počtu mandátů v Evropském parlamentu přidělených voličům v České republice je určitý integrační prvek obsažen už v tzv. přirozeném prahu, který reflektuje faktické (zejména kvantitativní) parametry voleb. Tento jeho účinek je ale eliminován tím, že výše přirozeného prahu není předem známa a běžnému voliči není známa ani jeho existence. Naproti tomu zákonná uzavírací klauzule známa předem je a její psychologický efekt funguje, neboť na jedné straně může klauzule odrazovat od volby těch stran, jejichž preference jsou delší dobu pod její úrovní, na druhé straně však také zvyšuje tlak na chování voličů ve shodě s jejich politickými preferencemi. Jedině volič jednající v souladu se svým vnitřním přesvědčením je skutečným základem demokratického uspořádání poměrů na úrovni státní i nadstátní. Teprve nutnost překonání bariér nastavených omezujícími klauzulemi činí z uchazeče o podíl na moci platnou oporu státu, stejně jako nadstátně strukturovaného svazku. Význam stability výsledku voleb pro důvěru veřejnosti v systém zastupitelské demokracie je zásadní na obou úrovních. Ústavní soud proto shledal omezení rovnosti podílu na výsledku voleb, svobodné soutěže politických stran a rovného přístupu k voleným funkcím v důsledku tzv. uzavírací klauzule v zákoně o volbách do Evropského parlamentu slučitelným s principy demokratického ústavního státu. Je opatřením přiměřeným, neodporujícím zásadě poměrného zastoupení, způsobilým účinně přispět k dosažení těmito principy sledovaného cíle - efektivní reprezentace vůle občanů v Evropském parlamentu a nutným k řádnému výkonu pravomocí svěřených mu na základě čl. 10a Ústavy , přičemž respektuje požadavek minimalizace zásahů do základních práv a dotčených ústavních principů.","metadata_regulation_keys":["62/2003:§47","62/2003:§48","62/2003:§57","1/1993:čl5","2/1993:čl21","2/1993:čl22"],"analysis":{"proceedingType":"NORM_CONTROL_STATUTE","subject":"Ústavnost pětiprocentní uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu","facts":[{"sourceRefs":["S0080","S0082"],"text":"Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, v § 47 a § 48 odst. 1 stanoví pětiprocentní uzavírací klauzuli: do skrutinia postupuje jen politická strana, hnutí nebo koalice, která získala alespoň 5 % z celkového počtu platných hlasů."},{"sourceRefs":["S0012","S0036","S0037"],"text":"Ve volbách do Evropského parlamentu v květnu 2014 získalo v České republice 21 mandátů sedm politických subjektů, které překonaly 5% hranici. Strana zelených (3,77 % hlasů) a Česká pirátská strana (4,78 % hlasů) by bez uzavírací klauzule získaly po jednom mandátu na úkor KDU-ČSL a ČSSD."},{"sourceRefs":["S0006","S0038","S0040","S0042"],"text":"Nejvyšší správní soud (NSS) projednával volební stížnost proti zvolení kandidátů Tomáše Zdechovského a Miroslava Pocheho. Dospěl k závěru, že uzavírací klauzule omezuje rovnost volebního práva, svobodnou soutěž politických sil a přístup k voleným funkcím, a že pro volby do Evropského parlamentu neexistují dostatečně závažné důvody pro toto omezení, zejména s ohledem na odlišnou roli Evropského parlamentu oproti národním parlamentům a na existenci přirozeného prahu."},{"sourceRefs":["S0039","S0044"],"text":"NSS poukázal na judikaturu Ústavního soudu (Pl. ÚS 25/96, Pl. ÚS 42/2000) a na rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu, který zrušil uzavírací klauzuli pro volby do Evropského parlamentu v Německu."},{"sourceRefs":["S0046","S0047","S0048","S0049","S0050","S0051","S0052"],"text":"Část soudců NSS (Zdeněk Kühn, Radan Malík, Miloslav Výborný) připojila odlišné stanovisko, v němž zpochybnila aktivní legitimaci NSS k podání návrhu a argumentovala, že uzavírací klauzule je ústavně konformní, neboť Evropský parlament má po Lisabonské smlouvě významné pravomoci a integrační efekt klauzule je žádoucí."}],"previousProceedings":[{"fileNumber":"Vol 16/2014-69","sourceRefs":["S0007"],"outcomeSummary":"Usnesením přerušil řízení o volební stížnosti a podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 47 a § 48 odst. 1 ve slovech 'které postoupily do skrutinia' zákona č. 62/2003 Sb. z důvodu rozporu s ústavním pořádkem.","court":"Nejvyšší správní soud","decisionDate":"24. 6. 2014"}],"legalQuestions":[{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Je pětiprocentní uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu slučitelná s čl. 21 odst. 3 a 4 Listiny, čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny?","sourceRefs":["S0038","S0073"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0073","S0075","S0078","S0088","S0091","S0092","S0097","S0100","S0101","S0102","S0103","S0104","S0105","S0106","S0107","S0108","S0109","S0110","S0111","S0112","S0113","S0114","S0115","S0116","S0117","S0118","S0119","S0120","S0121","S0122","S0123","S0124","S0125","S0126","S0127","S0128","S0129","S0130","S0131","S0132","S0133","S0134","S0135","S0136","S0137"],"testApplied":"PROPORTIONALITY","text":"Ústavní soud konstatoval, že uzavírací klauzule omezuje rovnost volebního práva, svobodnou soutěž politických sil a přístup k voleným funkcím, ale toto omezení je přiměřené legitimnímu cíli – zajištění funkčnosti a akceschopnosti Evropského parlamentu jako zastupitelského sboru s významnými pravomocemi po Lisabonské smlouvě. Klauzule je způsobilá přispět k vytváření stabilních většin, je potřebná, neboť přirozený práh není dostatečný (je pohyblivý a neznámý voličům), a její výše 5 % je v mezích stanovených unijním právem a neohrožuje demokratickou substanci voleb. Soud zdůraznil, že zákonodárce má prostor pro uvážení a že zrušení klauzule by mohlo vést k fragmentaci a oslabení pozice českých zástupců v EP. Odkázal na svou dřívější judikaturu (Pl. ÚS 25/96, Pl. ÚS 42/2000) a na závazek loajality členských států vůči EU.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[{"argument":"Uzavírací klauzule omezuje rovnost volebního práva, svobodnou soutěž politických sil a přístup k voleným funkcím. Evropský parlament má odlišnou roli než národní parlamenty – nemá zákonodárnou iniciativu, jeho vliv na exekutivu je omezený, a integrační efekt klauzule na celoevropské úrovni je iluzorní, protože k integraci dochází napříč národními kontingenty. Přirozený práh (cca 3,5 %) sám o sobě plní dostatečnou integrační funkci. Německý Spolkový ústavní soud zrušil obdobnou klauzuli.","courtTreatment":"REJECTED","courtSourceRefs":["S0075","S0078","S0088","S0091","S0092","S0097","S0100","S0101","S0102","S0103","S0104","S0105","S0106","S0107","S0108","S0109","S0110","S0111","S0112","S0113","S0114","S0115","S0116","S0117","S0118","S0119","S0120","S0121","S0122","S0123","S0124","S0125","S0126","S0127","S0128","S0129","S0130","S0131","S0132","S0133","S0134","S0135","S0136","S0137"],"sourceRefs":["S0038","S0040","S0041","S0042","S0044"],"importance":"CORE","parties":["Nejvyšší správní soud"],"courtExplanation":"Ústavní soud neshledal, že by omezení bylo nepřiměřené. Evropský parlament po Lisabonské smlouvě získal významné pravomoci (řádný legislativní postup, volba předsedy Komise, rozpočet) a vyžaduje stabilní většiny. Uzavírací klauzule je způsobilá přispět k integraci a akceschopnosti EP, přirozený práh není dostatečný, neboť je pohyblivý a neznámý voličům. Německá situace je odlišná kvůli nízkému přirozenému prahu."}],"id":"LQ001","raisedBy":["Nejvyšší správní soud"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":2,"REFERENCED":2},"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false},{"issueType":"ADMISSIBILITY","question":"Je Nejvyšší správní soud aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy?","sourceRefs":["S0065","S0066","S0067","S0068"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0065","S0066","S0067","S0068"],"text":"Ústavní soud shledal, že NSS je aktivně legitimován k podání návrhu, neboť se jedná o incidenční kontrolu norem v souvislosti s řešením konkrétní věci. Rozhodnutí Ústavního soudu může mít vliv na výsledek volební stížnosti, a proto je návrh přípustný.","outcome":"ACCEPTED"},"arguments":[],"id":"LQ002","raisedBy":["COURT"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":2},"arguments_hidden":1,"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false}],"review":{"scope":{"challengedActs":[{"sourceRefs":["S0080","S0082","S0083"],"description":"§ 47 a § 48 odst. 1 ve slovech 'které postoupily do skrutinia' zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů","type":"STATUTE"}],"allegedViolations":[{"regulations":"čl. 21 odst. 3 Listiny","right":"rovnost volebního práva (čl. 21 odst. 3 Listiny)"},{"regulations":"čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny","right":"svobodná soutěž politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny)"},{"regulations":"čl. 21 odst. 4 Listiny","right":"právo na přístup k voleným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny)"}]},"admissibility":{"overallStatus":"ADMISSIBLE","reason":"Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem (Nejvyšší správní soud) v rámci incidenční kontroly norem, je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti.","sourceRefs":["S0069"],"questionAssessments":[{"questionId":"LQ002","outcome":"ACCEPTED","status":"ADMISSIBLE"}]},"findings":[{"reason":"Uzavírací klauzule je přiměřeným opatřením k zajištění funkčnosti Evropského parlamentu a neporušuje rovnost volebního práva.","regulations":"čl. 21 odst. 3 Listiny","reasonSourceRefs":["S0137"],"right":"rovnost volebního práva (čl. 21 odst. 3 Listiny)","outcome":"NOT_VIOLATED","precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":1,"REFERENCED":2}},{"reason":"Uzavírací klauzule neomezuje svobodnou soutěž politických sil nepřiměřeným způsobem.","regulations":"čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny","reasonSourceRefs":["S0137"],"right":"svobodná soutěž politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny)","outcome":"NOT_VIOLATED"},{"reason":"Uzavírací klauzule je slučitelná s právem na přístup k voleným funkcím, neboť sleduje legitimní cíl a je přiměřená.","regulations":"čl. 21 odst. 4 Listiny","reasonSourceRefs":["S0137"],"right":"právo na přístup k voleným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny)","outcome":"NOT_VIOLATED"}]},"dispositionType":"REJECTION","operativeOrders":[{"targetAct":"§ 47 a § 48 odst. 1 ve slovech 'které postoupily do skrutinia' zákona č. 62/2003 Sb.","kind":"REJECT","text":"Návrh se zamítá."}],"dissentingOpinions":[{"summary":"Nesouhlasí s většinovým názorem, že uzavírací klauzule je ústavně konformní. Mají za to, že porušuje rovnost volebního práva a není dostatečně odůvodněna. Navrhovali zrušení klauzule, případně její snížení na 3 % s ohledem na přirozený práh.","sourceRefs":["S0139","S0140","S0141","S0142","S0143","S0144","S0145","S0146","S0147","S0148","S0149","S0150","S0151","S0152","S0153","S0154","S0155"],"judges":["Kateřina Šimáčková","Vojtěch Šimíček","Milada Tomková"]}],"precedentLinks":[{"fileNumber":"Pl. ÚS 25/96","sourceRefs":["S0039"],"usage":"FOLLOWED","proposition":"Uzavírací klauzule je přípustná, pokud sleduje legitimní cíl a je přiměřená; omezení rovnosti volebního práva je možné z důvodů integrace politické reprezentace.","resolvedDecisionId":"ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.25.96","precedent_source_units":["legal_question:1000"],"precedent_target_units":["legal_sentence:990000","legal_question:1000","interpretation:900000","finding:950000"],"precedent_target_id":"ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.25.96"}],"caseDomain":"CONSTITUTIONAL"},"found":true,"public_gate":{"mode":"public","precedent_links_hidden":5,"precedent_superseded_hidden":0,"arguments_hidden":1,"arguments_preview":1,"continuity_hidden":0,"continuity_preview":1,"relations_preview":1,"login_path":"/api/auth/oauth/keycloak/start","indexable":true,"canonical_url":"https://fragmea.com/judikatura/rozhodnuti/ECLI:CZ:US:2015:Pl.US.14.14.1","json_url":"https://app-api.fragmea.com/api/public/v3/decision/ECLI:CZ:US:2015:Pl.US.14.14.1"}}