{"document_id":"ECLI:CZ:US:2019:Pl.US.21.17.1","court":"usoud","case_number":"Pl. ÚS 21/17","ecli":"ECLI:CZ:US:2019:Pl.US.21.17.1","url":"https://nalus.usoud.cz:443/Search/GetText.aspx?sz=Pl-21-17_1","decision_date":"2019-02-12","decision_type":"Nález","case_domain":"CONSTITUTIONAL","disposition_type":"REJECTION","subject":"Zákaz billboardů u dálnic a silnic I. třídy – přezkum ústavnosti přechodných ustanovení zákona č. 196/2012 Sb.","legal_sentence":"Ústavní soud ve svých rozhodnutích již vícekrát konstatoval, že princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, která podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým a technickým změnám, jež mohou vyžadovat reflexi například také v nárocích kladených na bezpečnost silničního provozu a na okolnosti s ním spojené. Pojem \"veřejný zájem\" chápaný v širším slova smyslu jako zájem obecně prospěšný (žádoucí) či ochraňující s sebou významově v prvé řadě nese aspekt obecnosti. Je považován za nutný předpoklad úvah o prvotní mocenské regulaci společenských vztahů zákonem. V případě zákona č. 196/2012 Sb. , kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb. , o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, tímto veřejným zájmem (a tedy cílem, resp. účelem právní regulace) je mimo jiné zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrana života a zdraví jeho účastníků. Od veřejného zájmu ve výše uvedeném širším smyslu je nutno odlišit \"veřejný zájem\" [v úzkém (jedinečném) smyslu], který je v právní úpravě zákonodárcem uveden a stanoven jako hledisko sloužící pro posouzení podstatných podmínek sloužících pro rozhodnutí v konkrétní věci. Zjištění těchto podmínek, jejich posouzení a rozhodnutí, zda došlo či nedošlo k naplnění kritéria veřejného zájmu, však již náleží do působnosti a pravomoci konkrétního správního orgánu, který v konkrétní věci rozhodne a vydá správní rozhodnutí. Napadená ustanovení v posuzované věci hledisko veřejného zájmu v právě uvedeném smyslu výslovně ani skrytě neobsahují, nelze je z nich ani dovodit. Tato ustanovení stanoví (pouze) obecně postupy a s nimi spojené lhůty pro odstranění, resp. provozování reklamních zařízení, navíc vůbec neupravují konkrétní (jedinečnou) věc. Zákonodárce pečlivě zvážil střet veřejného zájmu na bezpečnosti silničního provozu a ochraně života a zdraví jednotlivců se zájmem vlastníků reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy. V napadených ustanoveních přistoupil, a to při zachování požadavku obecnosti zákona, k transparentnímu a nediskriminačnímu řešení, neboť za dané situace - tj. požadavku zajištění výše uvedeného legitimního cíle v podmínkách, kdy majitelé reklamních zařízení je provozovali na základě vydaných povolení za v nich uvedených podmínek nebo dokonce bez jakéhokoliv povolení - a při současném šetření zájmů vlastníků těchto zařízení upravil postup a lhůty srovnatelně nejšetrnějším způsobem. Nelze přehlédnout, že napadená ustanovení rozumnou a především přiléhavou délkou stanovených lhůt (a to i s ohledem na maximální délku dříve uzavřených smluv) a určeným postupm vlastníků reklamních zařízení nepředstavují opatření, jež by svými (negativními) důsledky pro tyto vlastníky přesahovala pozitiva plynoucí z veřejného zájmu (legitimního cíle zákona) a ze samotných napadených ustanovení. Dotčená právní úprava podpůrně sleduje naplnění i dalších veřejných zájmů souvisejících s ochranou životního prostředí. Napadená ustanovení v uvedeném kontextu splňují podmínku naplnění účelu (vhodnosti). Oprávnění vlastníků užívat věci není bezbřehé a podléhá omezením stanoveným předpisy veřejného práva. Nesporná je navíc skutečnost, že zřizování a provozování reklamních zařízení je od počátku existence zákona č. 13/1997 Sb. , o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, předmětem zvláštní cílené veřejnoprávní regulace, která s sebou přináší, a to obdobně jako v jiných oblastech lidských činností, hospodaření a správy, různá omezení vlastnického práva, jež jsou pro adresáty právní regulace závazná. Za podstatné je nutno považovat také to, že obsahem právní úpravy není odnímání vlastnického práva. Přípustné je jeho omezení zákonem z důvodu ochrany práv druhých a ochrany veřejného zájmu. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva [ čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen \"Listina\")] však nesmí být vlastnické právo omezeno ve větší než přiměřené míře a pouze tehdy, když je to nezbytné. Je nutno posuzovat, zda omezení užívání majetku z hlediska čl. 11 odst. 3 Listiny sleduje legitimní cíl, zda je v souladu s vnitrostátním právem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli. Při srovnání a hodnocení zájmu na dosažení jasně a zřetelně formulovaného veřejného zájmu na straně jedné a připomenuté podstaty imperativu stanovícího pro vlastníka reklamních zařízení určité limity zdrženlivosti (srov. čl. 11 odst. 3 Listiny) na straně druhé je nutno konstatovat, že je to právě veřejný zájem, který v podobě zajištění či zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků je v podmínkách dálnic a silnic I. třídy jednoznačně zájmem převažujícím. Důsledky napadených ustanovení nemohou mít pro vlastníky reklamních zařízení ani účinky tzv. rdousícího efektu, neboť bylo jen na jejich vůli, zda v dostatečně dlouhé době pěti let požádali silniční správní úřad o vydání příslušného povolení, nebo postupovali jinak. Dostatečně známá je judikatura Ústavního soudu, podle níž změnu zákonné úpravy lze podřadit pod jedno z podnikatelských rizik, které musí podnikatelé v rámci svých investic akceptovat. Princip proporcionality se uplatňuje zejména v oblasti lidských práv a základních svobod, zatímco v oblasti hospodářských, sociálních a kulturních práv, mezi které právo podle čl. 26 odst. 1 Listiny patří, je třeba přihlédnout k čl. 41 odst. 1 Listiny, jenž otevírá široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Nemusí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny. K časovému odstupu mezi přijetím zákona a podáním návrhu Ústavní soud potvrzuje, že podala-li navrhovatelka (skupina senátorů) návrh s dlouhým časovým odstupem, tj. téměř po pěti letech od přijetí zákona a navíc těsně před koncem uplynutí lhůt stanovených pro splnění uložených povinností upravených v napadených ustanoveních, lze takový návrh posuzovat v prvé řadě jako postup účelový, ba dokonce jako postup překvapivý. Na této skutečnosti nic nemění fakt připomínaný skupinou senátorů, že část z nich byla zvolena při posledních senátních volbách, neboť formálně, ale i materiálně vzato, fakt či úvaha o případné neústavnosti zákona (či jeho části) se nemůže vázat na funkční období členů části skupiny senátorů, resp. případného či průběžného hledání dostatečného množství navrhovatelů. Ústavní soud musí dále připomenout a zdůraznit zásadu oprávněné důvěry v právo, jakož i zásadu právní jistoty, neboť případné zrušení napadených ustanovení až po uplynutí takřka pětileté doby jejich účinnosti by se nepochybně dotklo těch adresátů právní úpravy, kteří je respektovali, a to za situace, kdy jejich aplikace nebyla z obsahového hlediska zatížena nalezením protiústavnosti.","metadata_regulation_keys":["13/1997","196/2012","2/1993:čl26","2/1993:čl4","2/1993:čl11"],"analysis":{"proceedingType":"NORM_CONTROL_STATUTE","subject":"Zákaz billboardů u dálnic a silnic I. třídy – přezkum ústavnosti přechodných ustanovení zákona č. 196/2012 Sb.","facts":[{"sourceRefs":["S0005","S0052","S0053"],"text":"Zákonem č. 196/2012 Sb. byl s účinností od 1. 9. 2012 zakázán vznik nových reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy. Pro stávající zařízení povolená před tímto datem byla v čl. II bodech 2 a 3 stanovena přechodná doba pěti let, po kterou je lze provozovat, a následná povinnost je odstranit."},{"sourceRefs":["S0005","S0006","S0007","S0008","S0009"],"text":"Skupina 17 senátorů podala dne 21. 8. 2017 návrh na zrušení těchto přechodných ustanovení s tvrzením, že představují protiústavní deklaraci veřejného zájmu zákonem, porušují principy ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a zákazu retroaktivity a nepřiměřeně zasahují do vlastnického práva a práva podnikat."},{"sourceRefs":["S0024","S0025","S0026","S0029"],"text":"Vláda a obě komory Parlamentu se k návrhu vyjádřily a navrhly jeho zamítnutí. Vláda argumentovala, že napadená ustanovení nesměřují ke konstatování veřejného zájmu v konkrétní věci, ale stanoví obecný postup, sledují legitimní cíl zvýšení bezpečnosti silničního provozu a jsou přiměřená, neboť poskytují pětiletou lhůtu k přizpůsobení."}],"legalQuestions":[{"issueType":"NORM_CONSTITUTIONALITY","question":"Zda napadená ustanovení představují protiústavní deklaraci veřejného zájmu zákonem v konkrétní věci, čímž by zasahovala do vlastnického práva podle čl. 11 Listiny.","sourceRefs":["S0007","S0056"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0057","S0058","S0063","S0064"],"testApplied":"OTHER","text":"Napadená ustanovení neobsahují deklaraci veřejného zájmu v konkrétní věci, nýbrž upravují obecně postupy a lhůty pro odstranění reklamních zařízení. Nejedná se o zásah moci zákonodárné do moci výkonné, ani o porušení čl. 11 Listiny. Argumentace navrhovatelky je nepřiléhavá.","outcome":"REJECTED_ON_MERITS"},"arguments":[{"argument":"Navrhovatelka poukázala na nálezy Pl. ÚS 24/04 a Pl. ÚS 24/08, v nichž Ústavní soud označil za protiústavní, aby zákon deklaroval veřejný zájem v konkrétní věci namísto individuálního správního aktu. Tvrdila, že napadená ustanovení jsou s těmito případy analogická.","courtTreatment":"REJECTED","courtSourceRefs":["S0057","S0058","S0063","S0064"],"sourceRefs":["S0007","S0056"],"importance":"CORE","parties":["skupina senátorů"],"courtExplanation":"Ústavní soud odmítl analogii s citovanými nálezy, neboť v nich šlo o konstatování veřejného zájmu v jedinečné věci (konkrétní stavba), zatímco napadená ustanovení stanoví obecný postup a lhůty pro všechny vlastníky reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy, aniž by veřejný zájem v konkrétním případě deklarovala."}],"id":"LQ001","raisedBy":["skupina senátorů"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":2,"REFERENCED":2},"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Zda napadená ustanovení porušují principy ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a zákazu retroaktivity (čl. 11 Listiny).","sourceRefs":["S0008","S0065"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0067","S0068","S0069","S0070","S0071","S0072","S0073","S0074","S0075","S0076","S0077","S0078","S0079","S0080","S0081","S0082"],"testApplied":"PROPORTIONALITY","text":"Ústavní soud provedl test proporcionality a dospěl k závěru, že napadená ustanovení jsou vhodná, potřebná a přiměřená. Sledují legitimní cíl zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví. Pětiletá lhůta je dostatečná a šetří práva vlastníků. Nejde o pravou retroaktivitu, ani o porušení legitimního očekávání.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ002","raisedBy":["skupina senátorů"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":3,"REFERENCED":4},"arguments_hidden":1,"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Zda napadená ustanovení představují nepřiměřený zásah do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, včetně možného rdousícího efektu.","sourceRefs":["S0009","S0086"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0087","S0088","S0089"],"testApplied":"OTHER","text":"Napadená ustanovení nepředstavují nepřiměřený zásah do práva podnikat. Sledují legitimní cíl, jsou rozumným prostředkem k jeho dosažení a nevykazují rdousící efekt. Vlastníci mají možnost přemístit zařízení nebo požádat o povolení výjimky.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ003","raisedBy":["skupina senátorů"],"arguments_hidden":1,"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false}],"regulationInterpretations":[{"sourceRefs":["S0058","S0059","S0061"],"interpretation":"Deklarace veřejného zájmu zákonem v konkrétní (jedinečné) věci je protiústavní, neboť nahrazuje individuální správní akt a zasahuje do dělby moci. Naproti tomu stanovení obecného cíle právní úpravy (např. zvýšení bezpečnosti) zákonem je přípustné a nevyžaduje výslovné uvedení pojmu veřejný zájem.","regulations":"čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod","precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":2,"REFERENCED":1},"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false},{"sourceRefs":["S0072"],"interpretation":"Omezení vlastnického práva veřejnoprávní regulací je přípustné, pokud sleduje legitimní cíl, je v souladu se zákonem a je přiměřené. Vlastnictví zavazuje a jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.","regulations":"čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod","precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":3,"REFERENCED":3}},{"sourceRefs":["S0089"],"interpretation":"Právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny je limitováno čl. 41 odst. 1, který otevírá zákonodárci široký prostor pro regulaci. Testem ústavnosti projde zákonná úprava, která sleduje legitimní cíl a je rozumným prostředkem k jeho dosažení, i když není nejvhodnější.","regulations":"čl. 26 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod","precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":1,"precedent_relies_on_superseded":false}],"review":{"scope":{"challengedActs":[{"sourceRefs":["S0005","S0052","S0053"],"description":"Ustanovení čl. II bodů 2 a 3 zákona č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích – přechodná ustanovení upravující provozování a odstraňování reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy.","type":"STATUTE"}],"allegedViolations":[{"regulations":"čl. 11 Listiny základních práv a svobod","right":"vlastnické právo"},{"regulations":"čl. 26 Listiny základních práv a svobod","right":"právo podnikat"}]},"admissibility":{"overallStatus":"ADMISSIBLE","reason":"Návrh podala skupina 17 senátorů, která je k tomu aktivně legitimována podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Návrh obsahuje všechny náležitosti a nejsou dány důvody pro zastavení řízení.","sourceRefs":["S0044","S0045"]},"findings":[{"reason":"Napadená ustanovení neobsahují deklaraci veřejného zájmu v konkrétní věci, jsou obecná a přiměřená. Poskytují pětiletou lhůtu k přizpůsobení, neodnímají vlastnické právo a sledují legitimní cíl zvýšení bezpečnosti silničního provozu.","regulations":"čl. 11 Listiny základních práv a svobod","reasonSourceRefs":["S0057","S0058","S0063","S0064","S0072","S0073","S0074","S0075","S0076"],"right":"vlastnické právo (čl. 11 Listiny)","outcome":"NOT_VIOLATED","precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false},{"reason":"Napadená ustanovení nepředstavují nepřiměřený zásah do práva podnikat. Vlastníci mohou zařízení přemístit nebo požádat o výjimku. Změna právní úpravy je součástí podnikatelského rizika a úprava je rozumným prostředkem k dosažení legitimního cíle.","regulations":"čl. 26 Listiny základních práv a svobod","reasonSourceRefs":["S0087","S0088","S0089"],"right":"právo podnikat (čl. 26 Listiny)","outcome":"NOT_VIOLATED","precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false}]},"dispositionType":"REJECTION","operativeOrders":[{"targetAct":"Návrh na zrušení ustanovení čl. II bodů 2 a 3 zákona č. 196/2012 Sb.","kind":"REJECT","text":"Návrh se zamítá."}],"precedentLinks":[{"fileNumber":"Pl. ÚS 24/04","sourceRefs":["S0057","S0058"],"usage":"DISTINGUISHED","proposition":"Deklarace veřejného zájmu v konkrétní věci zákonem je protiústavní. V nynější věci se o takový případ nejedná, neboť napadená ustanovení jsou obecná.","resolvedDecisionId":"ECLI:CZ:US:2005:Pl.US.24.04","precedent_source_units":["legal_question:1000","interpretation:900000","finding:950000"],"precedent_target_units":["interpretation:900000","legal_question:2000","legal_sentence:990000"],"precedent_target_id":"ECLI:CZ:US:2005:Pl.US.24.04"}],"caseDomain":"CONSTITUTIONAL"},"found":true,"legal_sentence_precedents":{"cited_by_counts":{"FOLLOWED":9,"REFERENCED":6}},"precedent_superseded_count":2,"precedent_superseded_gated":true,"precedent_superseded_usage":"DISTINGUISHED","public_gate":{"mode":"public","precedent_links_hidden":5,"precedent_superseded_hidden":2,"arguments_hidden":2,"arguments_preview":1,"continuity_hidden":0,"continuity_preview":1,"relations_preview":1,"login_path":"/api/auth/oauth/keycloak/start","indexable":true,"canonical_url":"https://fragmea.com/judikatura/rozhodnuti/ECLI:CZ:US:2019:Pl.US.21.17.1","json_url":"https://app-api.fragmea.com/api/public/v3/decision/ECLI:CZ:US:2019:Pl.US.21.17.1"}}