{"document_id":"ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.44.17.1","court":"usoud","case_number":"Pl. ÚS 44/17","ecli":"ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.44.17.1","url":"https://nalus.usoud.cz:443/Search/GetText.aspx?sz=Pl-44-17_1","decision_date":"2021-02-02","decision_type":"Nález","case_domain":"CONSTITUTIONAL","disposition_type":"PARTLY_GRANTED","subject":"Ústavnost volebního zákona (rovnost hlasů, rovnost volebního práva a rovnost šancí kandidujících volebních stran a koalic)","legal_sentence":"1. Při hodnocení ústavnosti volebních zákonů je třeba vycházet nejen z ústavní úpravy voleb a volebního práva, nýbrž i z role, jaká je volbám a volebnímu právu přiřazena v rámci celkového systému organizace státu a jeho fungování, stejně jako z ústavního statusu občanů, neboť volby nejen předurčují podobu a fungování parlamentní demokracie, stranickopolitického systému, chování politiků, uplatňování jejich odpovědnosti, nýbrž jsou i součástí ústavního statusu občanů České republiky a nejvýznamnější součástí jejich práva podílet se na správě veřejných věcí podle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky . 2. \"Zásady poměrného zastoupení\" v čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky představují samostatný ústavní pojem, který je třeba vykládat z hlediska účelu voleb podle ústavních principů suverenity lidu a zastupitelské demokracie. Jeho obsah proto není určen volebním zákonem, nýbrž volební zákon musí respektovat ústavní rámec poměrného zastoupení tak, jak vyplývá z ústavního pořádku. 3. Právo na poměrné zastoupení v Poslanecké sněmovně jako celostátním reprezentativním orgánu má každá skupina voličů v poměru, který odpovídá velikosti jejího podílu na celkovém počtu voličů. Přitom tato skupina voličů se identifikuje v rámci celého státu, nikoli jako regionální reprezentace. Na rozdíl od voleb do Senátu má Poslanecká sněmovna vznikat jako poměrná reprezentace kandidujících politických stran, popř. jejich koalic. Voliči ve volební jednotce tak nerozhodují jen o společném reprezentantovi celého volebního kraje (obvodu), nýbrž o reprezentantech určité názorové skupiny (politické strany) v Poslanecké sněmovně. 4. Poměrné zastoupení je třeba vymezit jako soustavu prvků, kterými je zjišťován a zajišťován volební výsledek nikoli pouze ve volebním obvodu, nýbrž v podobě přepočtu hlasů pro kandidující volební strany na mandáty jimi obsazované v měřítku voleného orgánu (Poslanecké sněmovny). Ústavní princip zakotvený v čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky však požaduje, aby poměr mezi obdrženými hlasy a získanými mandáty nebyl dílem náhody (což je možné i ve volbách podle zásad většinového systému), nýbrž podle pravidel zakotvených v zákoně podle čl. 20 Ústavy České republiky . 5. Požadavek odlišení zásad poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky a zásad většinového systému podle čl. 18 odst. 2 Ústavy České republiky je požadavkem ústavním (normativním), proto se nelze při přezkumu ústavnosti zákonné úpravy voleb do Poslanecké sněmovny spokojit pouze s rozdíly plynoucími z povahy věci, nýbrž je třeba klást důraz na zajištění poměrnosti v úpravě organizace voleb podle čl. 20 Ústavy České republiky . 6. Členění volebního území na různě velké volební kraje podle § 26 věty druhé zákona č. 247/1995 Sb. , o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 37/2002 Sb. , není samo o sobě neústavní. Tím je až skutečnost, že spolu s jinými prvky volebního systému porušuje princip rovnosti hlasů voličů a rovnosti šancí kandidujících politických stran jako nositelů práva na poměrné zastoupení. 7. Z ústavního pořádku neplyne požadavek organizace voleb v jednom celostátním obvodu ani požadavek určité velikosti volebních jednotek, bude-li se volené území členit na více volebních krajů. Základní omezení zákonodárce pro \"organizaci voleb\" ( čl. 20 Ústavy České republiky ) plyne nepřímo z čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky (zásady poměrného zastoupení) a čl. 21 odst. 3 (rovnost volebního práva) a čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (rovný přístup k voleným funkcím). Výpočet celostátního volebního výsledku podle zásad poměrného zastoupení proto nutně nevyžaduje existenci celostátních kandidátních listin, neboť je možný i na základě výsledku hlasování pro kandidátní listiny na úrovni volebních krajů. 8. Politický systém České republiky je podle čl. 5 Ústavy České republiky ve spojení s čl. 22 Listiny základních práv a svobod založen na volné (svobodné) soutěži politických stran. Ústavní pořádek tak předpokládá zprostředkování názoru voličů nejen svobodnou volbou svých zástupců ( čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod in fine), nýbrž i formou výběru mezi programy a kandidáty politických stran. Z hlediska platného ústavního stavu jsou nositelem práva na poměrné zastoupení de lege lata kandidující politické strany, popř. jejich koalice (spolu s kandidáty na jejich kandidátních listinách). Na rozdíl od voleb podle zásad většinového systému do Senátu vzniká Poslanecká sněmovna jako reprezentace kandidujících politických stran, popř. jejich koalic. Voliči ve volební jednotce tak nemají rozhodovat o společném reprezentantovi celého volebního kraje, nýbrž o reprezentantech určité názorové skupiny (politické strany) v měřítku celého státu. Jejich prostřednictvím se mohou voliči názorově jednak \"rozestoupit do stran\", jednak se sjednotit v názoru na potřebu zastoupení a prosazení určitého volebního programu v činnosti Poslanecké sněmovny v nastávajícím volebním období ( čl. 21 odst. 2 Listiny základních práv a svobod - volby jako periodická kontrola). 9. Pojem volné či svobodné soutěže nevylučuje hledání spojenců pro dosažení určitého cíle. Zatímco jsou politické strany chápány jako trvalá uskupení nejen pro volby, které se mají podle čl. 21 odst. 2 Listiny základních práv a svobod pravidelně opakovat, je naopak možné jejich volební spojenectví, a v dalších volbách již kandidovat společně nemusí. Jakkoli by bylo průhlednější i z hlediska volné (svobodné) soutěže podle čl. 5 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny základních práv a svobod , kdyby se jí účastnily politické strany se svými volebními programy a kandidáty samy za sebe, nelze to považovat za jediné ústavně konformní uspořádání. Jde tak o tu část právní úpravy voleb a volebního práva podle čl. 20 Ústavy České republiky , která upravena být může, ale nemusí. 10. Chce-li zákonodárce úpravou kandidování volebních koalic umožnit, aby se do Poslanecké sněmovny dostaly i volební strany, které nedosáhnou pěti procent platně odevzdaných hlasů, tak to musí zřetelně vyjádřit a umožnit to prokázat i za cenu značné komplikace a srozumitelnosti hlasování. Platná právní úprava postupu koalic do skrutinia podle § 49 odst. 1 písm. b) až d) zákona č. 247/1995 Sb. , o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 204/2000 Sb. , je jako celek nepřiměřená (neproporcionální), nedůsledná, diskriminující a umožňující propadnutí ústavně relevantního počtu odevzdaných hlasů voličů v rozporu s čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky a čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod . 11. Účelem voleb do Poslanecké sněmovny není pouze státem organizované závazné zjištění názorů voličů ochotných vyjádřit své preference vůči politickým stranám a kandidátům na jejich kandidátních listinách. Volby plní řadu ústavně předpokládaných funkcí v politickém systému. Jednou ze základních (nutnou, nezbytnou) funkcí voleb je ustavení Poslanecké sněmovny jako komory Parlamentu schopné plnit v průběhu volebního období všechny jí ústavním pořádkem a zákony svěřené úkoly v mezích jejích kompetencí. Současně se však tímto způsobem vytvářejí předpoklady reálné procedurální ochrany práv menšiny při politickém rozhodování, jak to předpokládá čl. 6 Ústavy České republiky . 12. Nežádoucím projevem zákonodárství ve vlastní věci [podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb. )] je situace, kdy většina v zákonodárném sboru, které hrozí volební porážka, pozmění právní úpravu ve svůj prospěch. Zasáhne-li zákonodárce do volebního zákona z důvodu nutnosti reakce na vykonatelný nález Ústavního soudu ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky , nelze to proto považovat za neústavní projev libovůle zákonodárce, drží-li se v mezích výkladu provedeného ve vykonatelném nálezu Ústavního soudu.","metadata_regulation_keys":["247/1995:§26","247/1995:§48","247/1995:§49","247/1995:§50","247/1995:§51","247/1995:§31","247/1995:§38","247/1995:§39","51/2020","611/2020","1/1993:čl18","1/1993:čl5","1/1993:čl6","1/1993:čl2","1/1993:čl20","1/1993:čl40","2/1993:čl41","2/1993:čl21","2/1993:čl22"],"analysis":{"proceedingType":"NORM_CONTROL_STATUTE","subject":"Ústavnost volebního zákona (rovnost hlasů, rovnost volebního práva a rovnost šancí kandidujících volebních stran a koalic)","facts":[{"sourceRefs":["S0008","S0009","S0010","S0011"],"text":"Volební systém pro volby do Poslanecké sněmovny je založen na 14 volebních krajích totožných s vyššími územními samosprávnými celky, v nichž se mandáty rozdělují pomocí D'Hondtovy formule bez celostátního vyrovnání."},{"sourceRefs":["S0055","S0056","S0057"],"text":"Skupina senátorů napadla tuto úpravu s tvrzením, že v kombinaci s D'Hondtovou formulí a oddělenými kraji vede k výrazné disproporcionalitě mezi hlasy a mandáty, zejména znevýhodňuje menší strany a voliče v malých krajích, jak dokládají výsledky voleb v letech 2006 a 2017."},{"sourceRefs":["S0070","S0071"],"text":"Vláda a obě komory Parlamentu argumentovaly, že systém je ústavně konformní, funguje již od roku 2002 a případné disproporce jsou přirozeným důsledkem územního principu reprezentace."},{"sourceRefs":["S0290","S0291","S0292"],"text":"Ústavní soud dospěl k závěru, že systém oddělených volebních krajů bez celostátního propojení výsledků porušuje zásadu poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy a související základní práva, neboť neumožňuje, aby se vůle voličů jako celku promítla do složení Poslanecké sněmovny."}],"legalQuestions":[{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Zda kombinace 14 volebních krajů a D'Hondtovy formule bez celostátního vyrovnání porušuje zásadu poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy a rovnost volebního práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny.","courtAssessment":{"sourceRefs":["S0290","S0291","S0292"],"testApplied":"PROPORTIONALITY","text":"Ústavní soud konstatoval, že napadená ustanovení ve svém souhrnu porušují čl. 18 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 1, 3 a 4 Listiny, neboť systém oddělených volebních krajů bez celostátního vyrovnání neumožňuje, aby se vůle voličů jako celku promítla do složení Poslanecké sněmovny. Zásah do principu poměrného zastoupení není proporcionální a není odůvodněn žádným naléhavým veřejným zájmem.","outcome":"VIOLATION_FOUND"},"arguments":[{"argument":"Systém vede k tomu, že menší strany s celostátní podporou okolo 5 % získávají výrazně méně mandátů, než by odpovídalo poměrnému zastoupení, a v malých krajích je přirozený práh pro zisk mandátu až 14,8 %, což diskriminuje voliče těchto stran.","courtTreatment":"ACCEPTED","courtSourceRefs":["S0290","S0291"],"sourceRefs":["S0055","S0056"],"importance":"CORE","parties":["skupina senátorů"],"courtExplanation":"Ústavní soud shledal, že systém skutečně vede k nepřiměřené disproporcionalitě, která není ospravedlnitelná žádným legitimním cílem."}],"id":"LQ001","raisedBy":["skupina senátorů"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":3,"REFERENCED":5},"arguments_hidden":1,"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":3,"precedent_relies_on_superseded":false},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Zda vyšší uzavírací klauzule pro koalice (10 %, 15 %, 20 %) porušují volnou soutěž politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.","courtAssessment":{"sourceRefs":["S0295"],"testApplied":"PROPORTIONALITY","text":"Ústavní soud shledal, že § 49 odst. 1 písm. b) až d) a související ustanovení o snižování hranic pro koalice jsou v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, neboť nepřiměřeně omezují volnou soutěž politických stran a nejsou odůvodněny žádným naléhavým veřejným zájmem.","outcome":"VIOLATION_FOUND"},"arguments":[],"id":"LQ002","raisedBy":["skupina senátorů"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":2,"REFERENCED":7},"arguments_hidden":2},{"issueType":"ADMISSIBILITY","question":"Zda je návrh přípustný navzdory dřívějším rozhodnutím Ústavního soudu (překážka rei iudicatae).","courtAssessment":{"sourceRefs":["S0086","S0053"],"text":"Ústavní soud neshledal překážku věci rozhodnuté, neboť napadená ustanovení nebyla dosud meritorně přezkoumána v jejich současné podobě a navrhovatelka předložila nové argumenty vycházející z empirických zkušeností s fungováním systému.","outcome":"ACCEPTED"},"arguments":[],"id":"LQ003","raisedBy":["vláda"],"arguments_hidden":1,"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":3,"precedent_relies_on_superseded":false}],"regulationInterpretations":[{"sourceRefs":["S0290"],"interpretation":"Zásada poměrného zastoupení vyžaduje, aby volební systém umožnil, že se vůle voličů jako celku promítne do složení Poslanecké sněmovny; oddělené volební kraje bez celostátního vyrovnání mohou tuto zásadu porušit, pokud vedou k výrazné disproporcionalitě.","regulations":"čl. 18 odst. 1 Ústavy","precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":1,"REFERENCED":2}},{"sourceRefs":["S0295"],"interpretation":"Vyšší uzavírací klauzule pro koalice (10 %, 15 %, 20 %) jsou nepřiměřené a neodůvodněné, pokud nejsou nezbytné k dosažení legitimního cíle a fakticky znemožňují koalicím dosáhnout mandátů.","regulations":"§ 49 odst. 1 písm. b) až d) zákona č. 247/1995 Sb.","precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":1,"REFERENCED":4}}],"review":{"scope":{"challengedActs":[{"sourceRefs":["S0007","S0008","S0011","S0014","S0027","S0034","S0037"],"description":"§ 26 věta druhá, § 48, § 49 odst. 1 písm. a) až d), odst. 3 písm. a) až d), odst. 4, § 50 odst. 1 až 7, § 51 a příloha č. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů","type":"STATUTE"}],"allegedViolations":[{"regulations":"čl. 18 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 1, 3 a 4 Listiny","right":"právo na poměrné zastoupení a rovnost volebního práva"},{"regulations":"čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny","right":"právo na volnou soutěž politických stran"},{"regulations":"čl. 6 Ústavy","right":"právo na ochranu menšin"}]},"admissibility":{"overallStatus":"PARTLY_ADMISSIBLE","rejectionGrounds":["OTHER"],"reason":"Návrh na zrušení § 49 odst. 1 písm. a) (5% klauzule pro samostatně kandidující strany) byl odmítnut pro překážku věci rozhodnuté (rei iudicatae), neboť tato otázka byla již meritorně posouzena v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96.","sourceRefs":["S0320"],"questionAssessments":[{"rejectionGrounds":["OTHER"],"questionId":"LQ003","outcome":"ACCEPTED","status":"ADMISSIBLE"}]},"findings":[{"reason":"Systém oddělených volebních krajů bez celostátního vyrovnání v kombinaci s D'Hondtovou formulí porušuje zásadu poměrného zastoupení.","regulations":"čl. 18 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 4 Listiny","reasonSourceRefs":["S0290"],"right":"právo na poměrné zastoupení (čl. 18 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 4 Listiny)","outcome":"VIOLATED","precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":1}},{"reason":"Vyšší uzavírací klauzule pro koalice jsou nepřiměřené a omezují volnou soutěž.","regulations":"čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny","reasonSourceRefs":["S0295"],"right":"právo na volnou soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny)","outcome":"VIOLATED","precedent_cited_by_counts":{"REFERENCED":4}},{"reason":"Ústavní soud se touto otázkou samostatně nezabýval, neboť porušení bylo shledáno již na základě jiných ustanovení.","regulations":"čl. 6 Ústavy","right":"právo na ochranu menšin (čl. 6 Ústavy)","outcome":"NOT_ASSESSED"}],"bindingInstructions":["Zákonodárce je povinen nahradit zrušená ustanovení novou ústavně konformní úpravou výpočtu volebního výsledku do voleb v říjnu 2021."]},"dispositionType":"PARTLY_GRANTED","operativeOrders":[{"targetAct":"§ 48, § 49 odst. 1 písm. b) až d), odst. 3 písm. b) až d) a odst. 4, § 50 odst. 1 až 3 a § 51 zákona č. 247/1995 Sb.","kind":"ANNUL_NORM","text":"Ustanovení § 48, § 49 odst. 1 písm. b) až d), odst. 3 písm. b) až d) a odst. 4, § 50 odst. 1 až 3 a § 51 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zrušují uplynutím dne vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů."},{"targetAct":"§ 26 věta druhá, § 50 odst. 4 až 7 a příloha č. 2 zákona č. 247/1995 Sb.","kind":"REJECT","text":"Ve zbývající části se návrh zamítá."}],"dissentingOpinions":[{"summary":"Nesouhlasí s výrokem ani odůvodněním. Namítají, že rozhodnutí bylo přijato v nevhodnou dobu (po vyhlášení voleb) a že systém je ústavně konformní, jak dříve judikoval Ústavní soud. Rovněž vytýkají, že návrh měl být částečně odmítnut pro překážku rei iudicatae.","judges":["Ludvík David","Jaroslav Fenyk","Josef Fiala","Radovan Suchánek"]}],"precedentLinks":[{"fileNumber":"Pl. ÚS 42/2000","sourceRefs":["S0053","S0086"],"usage":"DISTINGUISHED","proposition":"Tento nález se týkal jiné podoby volebního systému (35 krajů, modifikovaná D'Hondtova formule) a nevylučuje pozdější posouzení současné úpravy jako neústavní.","resolvedDecisionId":"ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.42.2000","precedent_source_units":["legal_question:1000","legal_question:3000"],"precedent_target_units":["legal_sentence:990000","legal_question:1000"],"precedent_target_id":"ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.42.2000"}],"caseDomain":"CONSTITUTIONAL"},"found":true,"legal_sentence_precedents":{"cited_by_counts":{"FOLLOWED":3,"REFERENCED":3}},"precedent_superseded_count":1,"precedent_superseded_gated":true,"precedent_superseded_usage":"DISTINGUISHED","public_gate":{"mode":"public","precedent_links_hidden":3,"precedent_superseded_hidden":1,"arguments_hidden":4,"arguments_preview":1,"continuity_hidden":0,"continuity_preview":1,"relations_preview":1,"login_path":"/api/auth/oauth/keycloak/start","indexable":true,"canonical_url":"https://fragmea.com/judikatura/rozhodnuti/ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.44.17.1","json_url":"https://app-api.fragmea.com/api/public/v3/decision/ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.44.17.1"}}