{"document_id":"ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.87.20.1","court":"usoud","case_number":"Pl. ÚS 87/20","ecli":"ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.87.20.1","url":"https://nalus.usoud.cz:443/Search/GetText.aspx?sz=Pl-87-20_1","decision_date":"2021-05-18","decision_type":"Nález","case_domain":"CONSTITUTIONAL","disposition_type":"REJECTION","subject":"Návrh na zrušení zákona č. 364/2019 Sb. (daňový balíček) a souvisejících ustanovení z důvodu tvrzené protiústavnosti procesu přijetí a obsahu (zdanění rezerv pojišťoven a loterií)","legal_sentence":"K procesu: Novela zákona nemá samostatnou existenci, neboť její obsah se stává součástí textu novelizovaného zákona. Napadnout lze proto v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zásadně pouze zákon novelizovaný; výjimku představují případy, kdy je namítána otázka legislativní pravomoci, kompetence nebo procedury přijetí novelizujícího zákona. Formální vady v legislativním procesu nemohou bez dalšího vést k derogaci právního předpisu. Ústavní soud k derogaci zákona z důvodu vad v procesu jeho přijetí přistupuje tehdy, došlo-li v legislativním procesu přímo k porušení ústavního pořádku nebo k porušení některého z ustanovení tzv. podústavního práva (například zákona č. 90/1995 Sb. , o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů) v případě, že porušení nabývá ústavněprávní dimenze. Ústavněprávní relevanci má zejména ochrana principu volné soutěže politických stran ( čl. 5 Ústavy ), resp. politických sil (čl. 22 Listiny) a ochrana menšin, typicky parlamentní opozice ( čl. 6 Ústavy ). Neshledá-li Ústavní soud důvod pro zrušení napadeného právního předpisu z důvodu procedury jeho přijetí, nemůže ze stejného důvodu rušit pouze vybraná ustanovení téhož předpisu. Případná ústavní vada zákonodárného procesu se týká vždy zákona jako celku a nemůže být vztažena jen k některým jeho částem. K daním, rovnosti a retroaktivitě: Ústavní soud není oprávněn v daňových otázkách hledat věcně správné, žádoucí či optimální řešení, nejen z pohledu samotné výše daně (sazby daně), tj. obecně daňové zátěže, ale též např. konstrukce daňového základu, formulace daňových úlev, způsobu určení daňové uznatelnosti konkrétního nákladu apod. Není-li rozlišení mezi daňovou uznatelností rezerv v pojišťovnictví a v jiných oblastech podnikání založeno na jakémkoli podezřelém kritériu rozlišování vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny, popř. kritériu obdobném (\"jiné postavení\"), nemůže jej Ústavní soud zkoumat přísně kritériem přiměřenosti, nýbrž zdrženlivě optikou vyloučení libovůle při rozlišení subjektů a práv. Specifika podnikání v pojišťovnictví včetně tvorby rezerv jsou sama o sobě dostatečným důvodem pro to, aby právní úprava určování daňového základu (tj. právní úprava daňové uznatelnosti rezerv v pojišťovnictví) byla pro daný segment podnikání upravena právě specifickými pravidly, např. odkazem na předpisy týkající se tvorby nutných solventnostních rezerv v pojišťovnictví. Kombinace různých právních řádů, resp. různých pravidel zdaňování může vést k celé řadě odlišností, které může český právní řád či mezinárodní smlouvy v určité míře zmírňovat, resp. prostředí harmonizovat, odlišné dopady však nelze z povahy věci vyloučit, neboť jsou dány odlišností posuzovaných situací. V případě změny právní úpravy v oblasti daňové je nutno střet nové a staré právní úpravy, tedy posouzení tvrzené zklamané důvěry v právo, posoudit stejnými kritérii, která používá Ústavní soud pro přezkum právní úpravy zdaňování samotného, tj. optikou vyloučení extrémní disproporcionality (rdousícího účinku) nové právní úpravy, nikoli testem proporcionality v podobě zkoumání vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti jako příkazu k optimalizaci. Ústavní soud totiž musí i v případě posuzování námitky \"zklamané důvěry v právo\" v důsledku změny daňových předpisů zároveň dostát požadavkům zdrženlivosti při posuzování daňové politiky státu obecně, a tedy vyloučit její hodnocení z hlediska věcné správnosti, potřebnosti, efektivity či volby nejlepšího možného řešení. Též v souvislosti s otázkou intertemporality platí, že úkolem Ústavního soudu je při přezkumu daňových zákonů (a jejich změn) pouze eliminovat excesy zákonodárce v podobě rdousícího (konfiskačního) dopadu právní úpravy (tedy její extrémní disproporcionality) a její případné diskriminační povahy. Zdrženlivá přísnost přezkumu, která se týká posouzení ústavnosti právní úpravy jako takové, musí být aplikována též při posuzování ústavnosti změny právní úpravy, tedy při hodnocení přípustnosti nepravé retroaktivity, resp. tvrzené zklamané důvěry v právo plynoucí z odlišnosti staré a nové právní úpravy. V opačném případě by Ústavní soud při jakékoli změně právní úpravy v oblasti daní mohl optikou zkoumání vhodnosti, potřebnosti či přiměřenosti změny právní úpravy určovat jedinou možnou, resp. optimální daňovou politiku státu, což mu nepřísluší. Nelze mechanicky vycházet z toho, že nebyla-li v minulosti určitá část rezerv daňově relevantních, je automaticky pro futuro vyloučeno, aby se ode dne účinnosti zákona daňově relevantní stala. Jde o retrospektivu (nepravou retroaktivitu) daňového práva, která je obecně přípustná. Výrazné skokové (ovšem dočasné) zvýšení daňové zátěže u některých pojišťoven ještě nemusí samo o sobě představovat protiústavní rdousící účinek daně, nejde-li o trvalou modifikaci daně z příjmu, ale specifickou dvouletou úpravu zakotvující fakticky zdanění části rezerv pojišťoven. Je-li ve vztahu k celkové výši rezerv každé z pojišťoven zdaněna vždy jen jejich část převyšující rezervy \"nezbytné\" či \"minimální\" z pohledu pravidel Solventnost II, nepředstavuje míra zdanění vztažená k celkovým rezervám (resp. obecně majetku) pojišťoven konfiskační účinek, resp. není způsobilá likvidovat majetkovou základnu, která je zdaňována. Z hlediska možného rizika pro způsobilost pojišťovny plnit své závazky jsou relevantní rezervy dle Solventnosti II, které slouží právě k zajištění solventnosti pojišťovny, přičemž tyto rezervy nijak daňově dotčeny nejsou. Při abstraktním přezkumu není možné objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadená ustanovení v individuálním případě mohou vyvolat. Je nutno rozlišit rdousící povahu obecné a trvalé právní úpravy jako takové, kterou z povahy věci není možno \"donekonečna\" zmírňovat využitím individualizovaných nástrojů poskytovaných daňovým řádem , na straně jedné a možný nárazový jednorázový účinek \"skokového\" odvodu daně na straně druhé, který naopak zmírnit individualizovanými nástroji (posečkání, výjimky z povinnosti platit zálohy na daň, prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání) v principu lze. K loteriím: Odlišnost jednotlivých typů hazardních her umožňuje zákonodárci stanovit odlišnou koncepci zdanění. Jako důvod odlišné právní úpravy lze akceptovat administrativní jednoduchost spojenou s uplatněním srážkové daně. Samotná výše daňové sazby 35 % daně z hazardních her není způsobilá dosáhnout konfiskačních či likvidačních účinků ve vztahu k provozovatelům hazardních her. Tvrzenou protiústavnost zvýšení daní nelze zakládat na argumentu vstupu na trh \"za určité daňové situace\", neboť v takovém případě by prakticky jakékoli zvýšení daní nebylo možné, neboť se může v čase měnit, a to i zvyšovat. Z hlediska ústavního přezkumu bude podstatná až případná extrémní disproporcionalita výsledného daňového zatížení, nikoli procentní vyjádření samotného růstu (navýšení) daňové sazby, které bez dalšího o rdousícím (extrémně disproporčním) účinku daně ještě nevypovídá. Pokud provozováním určitého druhu hazardních her dosahují provozovatelé těchto her příjmů výrazně jednodušeji, než je tomu u jiných druhů hazardních her, je možné tuto skutečnost zohlednit též při stanovení daňové sazby tak, aby byl dosažen srovnatelný ochranný a regulační efekt daňového zatížení. Zakotvení vyšší daňové sazby, byť pro méně rizikovou hazardní hru, je zdůvodnitelné, pokud stát při stanovení daňové sazby zohledňoval též jiné relevantní faktory, které mohou přispět ke splnění účelu zdanění.","metadata_regulation_keys":["187/2016:§4","364/2019","586/1992:§23","586/1992:§24","586/1992:§10","586/1992:§36","593/1992:§6","90/1995:§95","1/1993:čl1","1/1993:čl5","1/1993:čl6","2/1993:čl22","2/1993:čl4","2/1993:čl3","2/1993:čl11","2/1993:čl26","209/1992:čl1"],"analysis":{"proceedingType":"NORM_CONTROL_STATUTE","subject":"Návrh na zrušení zákona č. 364/2019 Sb. (daňový balíček) a souvisejících ustanovení z důvodu tvrzené protiústavnosti procesu přijetí a obsahu (zdanění rezerv pojišťoven a loterií)","legalQuestions":[{"issueType":"PROCEDURE","question":"Byl zákon č. 364/2019 Sb. přijat ústavně předepsaným způsobem, zejména nebyla-li porušena práva parlamentní opozice předčasným ukončením rozpravy ve třetím čtení?","sourceRefs":["S0078","S0083"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0179","S0180"],"text":"Ústavní soud neshledal, že by namítané vady v zákonodárném procesu byly způsobilé porušit ústavní pořádek; od závěrů uvedených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 nemá důvod se odchylovat. Celý průběh legislativního procesu nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[{"argument":"Usnesením Poslanecké sněmovny z 1. 11. 2019 bylo pevně zařazeno hlasování o návrhu na 6. 11. 2019 bez zohlednění přihlášek do rozpravy; usnesením z 6. 11. 2019 byla rozprava ukončena, aniž mohli vystoupit všichni přihlášení poslanci; postupem předsedajícího bylo zabráněno některým poslancům vystoupit. Tím byl porušen čl. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 6 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 21 odst. 1 Listiny.","courtTreatment":"REJECTED","courtSourceRefs":["S0179","S0180"],"sourceRefs":["S0078","S0080","S0082"],"importance":"CORE","parties":["skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny"],"courtExplanation":"Ústavní soud neshledal, že by namítané vady v zákonodárném procesu byly způsobilé porušit ústavní pořádek; postup byl v souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 26/16, neboť opozici byl poskytnut dostatečný prostor k vyjádření v předchozích fázích a třetí čtení má omezený účel."}],"id":"LQ001","raisedBy":["skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":1,"REFERENCED":1}},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Je změna způsobu určení daňově uznatelných rezerv pojišťoven (přechod z účetních rezerv na rezervy podle směrnice Solventnost II) včetně přechodného ustanovení v rozporu s právem na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny) a právem podnikat (čl. 26 Listiny) z důvodu nepřípustné retroaktivity a rdousícího efektu?","sourceRefs":["S0088","S0095","S0098"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0212","S0224","S0226"],"testApplied":"ARBITRARINESS_EXCLUSION","text":"Ústavní soud neshledal, že by napadená právní úprava byla nepřípustně retroaktivní nebo že by měla rdousící účinek. Změna je nepravou retroaktivitou, která je v daňové oblasti přípustná, pokud není extrémně disproporcionální. Soud zdůraznil možnost individuálního zmírnění pomocí institutů daňového řádu (posečkání, rozložení na splátky, prodloužení lhůty).","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ002","raisedBy":["skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":1,"REFERENCED":1},"arguments_hidden":1,"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Porušuje nová úprava daňové uznatelnosti rezerv pojišťoven princip rovnosti (čl. 1, čl. 3 Listiny) tím, že diskriminuje pojišťovny jako odvětví oproti jiným poplatníkům a vytváří nerovnosti mezi jednotlivými pojišťovnami?","sourceRefs":["S0100","S0101"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0202","S0203"],"testApplied":"ARBITRARINESS_EXCLUSION","text":"Ústavní soud neshledal porušení principu rovnosti, neboť odlišné zacházení s pojišťovnami je založeno na objektivních specifikách odvětví a není projevem libovůle. Specifika podnikání v pojišťovnictví jsou sama o sobě dostatečným důvodem pro specifickou právní úpravu.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ003","raisedBy":["skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny"],"arguments_hidden":1},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Je v rozporu s principem rovnosti (čl. 1, čl. 3 Listiny) rozdílný režim zdanění výher z loterií a tombol (srážková daň bez možnosti odečtu vkladů) oproti jiným hazardním hrám (kde lze vklady odečíst)?","sourceRefs":["S0107","S0108"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0236","S0237"],"testApplied":"ARBITRARINESS_EXCLUSION","text":"Rozdílný režim zdanění loterií a tombol oproti jiným hazardním hrám je racionálně zdůvodnitelný administrativní jednoduchostí a technickou proveditelností srážkové daně; nejde o libovůli.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ004","raisedBy":["skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":3},"arguments_hidden":1},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Je zvýšení sazby daně z loterií z 23 % na 35 % v zákoně o dani z hazardních her v rozporu s principem rovnosti (čl. 1, čl. 3 Listiny) a právem vlastnit majetek (čl. 11 Listiny) z důvodu nepřiměřenosti a faktického zacílení na konkrétní subjekt?","sourceRefs":["S0109"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0240","S0241"],"testApplied":"ARBITRARINESS_EXCLUSION","text":"Zvýšení sazby daně u loterií není extrémně disproporcionální a je zdůvodněno vyšší ziskovostí loterií; nejde o individuální akt. Ústavní soud posuzuje daňové zatížení pouze optikou vyloučení rdousícího účinku a libovůle.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ005","raisedBy":["skupina 41 poslanců Poslanecké sněmovny"],"precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":7},"arguments_hidden":1}],"review":{"scope":{"challengedActs":[{"sourceRefs":["S0004","S0005","S0006","S0007"],"description":"Zákon č. 364/2019 Sb. jako celek (část 1 petitu); vybraná ustanovení novelizačního zákona (část 2); ustanovení zákona o rezervách a zákona o daních z příjmů ve znění novely (část 3); ustanovení zákona o daních z příjmů a zákona o dani z hazardních her (část 4).","type":"STATUTE"}],"allegedViolations":[{"regulations":"čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 6 Ústavy; čl. 2 odst. 2, čl. 21 odst. 1 Listiny","right":"právo na řádný výkon veřejné funkce (čl. 21 Listiny)"},{"regulations":"čl. 11 Listiny; čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě","right":"právo vlastnit majetek (čl. 11 Listiny)"},{"regulations":"čl. 26 Listiny","right":"právo podnikat (čl. 26 Listiny)"},{"regulations":"čl. 1, čl. 3 Listiny; čl. 14 Úmluvy","right":"princip rovnosti (čl. 1, čl. 3 Listiny)"}]},"findings":[{"reason":"Ústavní soud neshledal, že by namítané vady v zákonodárném procesu dosáhly ústavněprávní dimenze; opozici byl poskytnut dostatečný prostor k vyjádření.","regulations":"čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 6 Ústavy; čl. 2 odst. 2, čl. 21 odst. 1 Listiny","reasonSourceRefs":["S0179","S0180"],"right":"právo na řádný výkon veřejné funkce (čl. 21 Listiny)","outcome":"NOT_VIOLATED"},{"reason":"Změna daňové uznatelnosti rezerv není nepřípustně retroaktivní a nemá rdousící efekt; individuální dopady lze zmírnit nástroji daňového řádu.","regulations":"čl. 11 Listiny; čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě","reasonSourceRefs":["S0212","S0224","S0226"],"right":"právo vlastnit majetek (čl. 11 Listiny)","outcome":"NOT_VIOLATED","precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":1},"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":1,"precedent_relies_on_superseded":false},{"reason":"Odlišné zacházení s pojišťovnami a s loteriemi je racionálně zdůvodněno specifiky odvětví a administrativními důvody; nejde o libovůli.","regulations":"čl. 1, čl. 3 Listiny","reasonSourceRefs":["S0202","S0203","S0236","S0237","S0240","S0241"],"right":"princip rovnosti (čl. 1, čl. 3 Listiny)","outcome":"NOT_VIOLATED","precedent_cited_by_counts":{"FOLLOWED":1}}]},"dispositionType":"REJECTION","operativeOrders":[{"targetAct":"návrh na zrušení zákona č. 364/2019 Sb. a dalších ustanovení","kind":"REJECT","text":"Návrh se zamítá."}],"precedentLinks":[{"fileNumber":"Pl. ÚS 26/16","sourceRefs":["S0175"],"usage":"FOLLOWED","proposition":"Procedurální vady v legislativním procesu dosahují ústavněprávní dimenze pouze při zásadním omezení práv opozice; ukončení rozpravy ve třetím čtení samo o sobě nezakládá protiústavnost.","resolvedDecisionId":"ECLI:CZ:US:2017:Pl.US.26.16.1","precedent_source_units":[],"precedent_target_units":["legal_question:1000"],"precedent_target_id":"ECLI:CZ:US:2017:Pl.US.26.16.1"}],"caseDomain":"CONSTITUTIONAL"},"found":true,"legal_sentence_precedents":{"cited_by_counts":{"FOLLOWED":9}},"precedent_followed_by_superseded_hidden":1,"public_gate":{"mode":"public","precedent_links_hidden":5,"precedent_superseded_hidden":0,"arguments_hidden":4,"arguments_preview":1,"continuity_hidden":0,"continuity_preview":1,"relations_preview":1,"login_path":"/api/auth/oauth/keycloak/start","indexable":true,"canonical_url":"https://fragmea.com/judikatura/rozhodnuti/ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.87.20.1","json_url":"https://app-api.fragmea.com/api/public/v3/decision/ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.87.20.1"}}