{"document_id":"ECLI:CZ:US:2025:Pl.US.22.24.1","court":"usoud","case_number":"Pl. ÚS 22/24","ecli":"ECLI:CZ:US:2025:Pl.US.22.24.1","url":"https://nalus.usoud.cz:443/Search/GetText.aspx?sz=Pl-22-24_1","decision_date":"2025-06-25","decision_type":"Nález","case_domain":"CONSTITUTIONAL","disposition_type":"REJECTION","subject":"Ochrana práv obcí při konsolidaci veřejných rozpočtů; legislativní přílepky","legal_sentence":"Ústavní soud se opakovaně vyslovil pro ústavněprávní pravidlo (příkaz), podle kterého nemůže pozměňovací návrh směřovat k samostatné zákonodárné iniciativě, a tedy musí mít určitou souvislost se zákonodárným cílem a důvodem původního návrhu zákona. S ohledem na širokou autonomii Parlamentu, jde-li o vytváření pravidel pro tvorbu zákonů a řešení procedurálních otázek, a efektivitu samotného procesu tvorby zákonů nelze toto pravidlo chápat \"formalisticky\", a požadovat tak předložení vždy nového návrhu zákona Poslanecké sněmovně, namísto pozměňovacího návrhu. Nutno totiž zohlednit, že poslankyně a poslanci (obvykle) mohou ve druhém a třetím čtení takový návrh v plénu projednat a pracovat na případných změnách. Při posuzování ústavnosti legislativního procesu je proto třeba vzít v úvahu rozsah a obsah pozměňovacího návrhu z hlediska míry, v jaké původní návrh zákona přetváří, a konkrétní podmínky a okolnosti projednávání návrhu zákona. Od Parlamentu a jeho orgánů lze současně očekávat (a požadovat), že budou jednací řády používat rozumně, nebudou je obcházet ani zneužívat. Přitom platí, že ne každá nesprávná intepretace a aplikace jednacích řádů (jakožto podústavního práva) může být z hlediska ústavnosti považována za relevantní. Připustit však nelze svévolné porušování a účelové obcházení jednacího řádu (zde konkrétně těch jeho ustanovení, které upravují materii pozměňovacích návrhů), které vede k narušení transparentnosti a otevřenosti legislativního procesu, zcela vylučuje či zásadním způsobem omezuje politický diskurs v Parlamentu a případnou veřejnou debatu, a to na úkor práv jednotlivých poslankyň a poslanců, resp. parlamentní opozice. Určení výnosů z daní a místních poplatků a stanovení klíče k jejich rozdělení mezi stát a územní samosprávné celky je plně v rukou zákonodárce. Současně však platí, že zákony, které ústavně zakotvené právo obcí na územní samosprávu provádějí, nemohou podstatu tohoto práva v jeho materiálním pojetí vyprázdnit či fakticky eliminovat; v tomto rámci nemohou změnit materiální podmínky obcí do té míry, že obce nebudou s to plnit úkoly, které jim jsou zákonem svěřeny. Zastavěné území obce pro účely určení silničního ochranného pásma bylo definováno zákonem č. 13/1997 Sb. , o pozemních komunikacích, a bude tomu tak až do 30. 6. 2026. Z novelizace zákona o pozemních komunikacích zákonem č. 284/2021 Sb. , kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona, a z důvodové zprávy k tomuto zákona nelze vyvodit, že zákonodárce zamýšlel vycházet přitom z definice obsažené ve stavebním zákoně; možné nejasnosti v tomto ohledu odstranil zákonodárce přijetím zákona č. 152/2023 Sb. , kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb. , stavební zákon, ve znění zákona č. 195/2022 Sb. , a některé další související zákony, z něhož plyne, že se tak stane s účinností až od 1. 7. 2026.","metadata_regulation_keys":["13/1997:§30","187/2016:§7","256/2004:§118","349/2023:čl95","349/2023:čl32","349/2023:čl58","349/2023:čl104","349/2023:čl48","563/1991:§1","563/1991:§1d","563/1991:§21","563/1991:§22a","563/1991:§32f","563/1991:§32g","563/1991:§32h","563/1991:§32i","563/1991:§32j","563/1991:§32k","563/1991:§32l","563/1991:§37","563/1991:§37a","90/1995:§63","93/2009:§2","93/2009:§2a","93/2009:§4","93/2009:§8","93/2009:§8a","93/2009:§9","93/2009:§10","93/2009:§10b","93/2009:§12","93/2009:§12a","93/2009:§13a","93/2009:§14","93/2009:§14b","93/2009:§14d","1/1993:čl100","1/1993:čl101","1/1993:čl8","2/1993:čl11"],"analysis":{"proceedingType":"NORM_CONTROL_STATUTE","subject":"Ochrana práv obcí při konsolidaci veřejných rozpočtů; legislativní přílepky","facts":[{"sourceRefs":["S0005"],"text":"Skupina 19 senátorů podala návrh na zrušení částí zákona č. 349/2023 Sb. (konsolidační balíček) a jím novelizovaných ustanovení, a to z důvodu, že jde o tzv. legislativní přílepky a že zasahují do práva obcí na samosprávu a vlastnického práva."},{"sourceRefs":["S0018","S0019"],"text":"Navrhovatelka namítá, že změna rozpočtového určení daně z hazardních her (odnětí 30% podílu obcí na výnosu z internetových her a nepovolených her) je nepřiměřeným zásahem do práva obcí na samosprávu, neboť obce nesou náklady na sanaci negativních dopadů hazardu, aniž by za to dostávaly kompenzaci."},{"sourceRefs":["S0022"],"text":"Dále navrhovatelka napadá změnu definice zastavěného území v zákoně o pozemních komunikacích, která podle ní není pouze terminologická, ale fakticky rozšiřuje silniční ochranné pásmo na úkor zastavěného území obcí, čímž zasahuje do práva obcí na samosprávu a do vlastnických práv."},{"sourceRefs":["S0024","S0025"],"text":"Konečně navrhovatelka brojí proti tomu, že novelizace zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu (transpozice směrnice CSRD) a změna zákona o pozemních komunikacích byly do zákona č. 349/2023 Sb. vloženy až v průběhu legislativního procesu jako tzv. legislativní přílepky, aniž by s konsolidací veřejných rozpočtů věcně souvisely."}],"legalQuestions":[{"issueType":"NORM_CONSTITUTIONALITY","question":"Zda napadená ustanovení zákona č. 349/2023 Sb. (čl. XXXII body 42 a 43, čl. LVIII body 1, 2, 5, 6, 11-14, 16-19, 24-26, 28-43, čl. CIV body 1-48, 52-72 a čl. XLVIII) novelizující zákon o pozemních komunikacích, zákon o účetnictví, zákon o auditorech a zákon o podnikání na kapitálovém trhu jsou tzv. legislativními přílepky, které porušují ústavní principy legislativního procesu (čl. 1 odst. 1, čl. 41, čl. 44 Ústavy).","sourceRefs":["S0024","S0025"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0114","S0119","S0120","S0121","S0125"],"testApplied":"OTHER","text":"Soud aplikoval test úzkého vztahu (předmět a účel) a širokého konsenzu. U novely zákona o pozemních komunikacích shledal úzký vztah k původnímu návrhu (oba se týkaly úpravy silničního ochranného pásma). U novel zákona o účetnictví, auditorech a kapitálovém trhu úzký vztah neshledal, ale intenzita porušení ústavních principů nebyla dostatečná pro derogaci, neboť proces byl transparentní, poslanci měli dostatek času se seznámit a důvodem byla časová tíseň při transpozici směrnice. Široký konsenzus (ústavní většina) nebyl dosažen.","outcome":"PARTLY_ACCEPTED"},"arguments":[{"argument":"Pozměňovací návrh vnesl do zákona č. 349/2023 Sb. obsahově zcela nesouvisející materii (transpozice směrnice CSRD, změna definice zastavěného území), která nemá úzký vztah k účelu konsolidace veřejných rozpočtů. Návrh nebyl řádně projednán, neproběhlo připomínkové řízení ani RIA.","courtTreatment":"PARTLY_ACCEPTED","courtSourceRefs":["S0114","S0119"],"sourceRefs":["S0024","S0025"],"importance":"CORE","parties":["skupina senátorů"],"courtExplanation":"Soud uznal, že u novel zákona o účetnictví, auditorech a kapitálovém trhu není dán úzký vztah k účelu původního návrhu, a formálně jde o přílepek. U novely zákona o pozemních komunikacích však úzký vztah shledal."}],"id":"LQ001","raisedBy":["skupina senátorů"],"arguments_hidden":1},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Zda změna rozpočtového určení daně z hazardních her (odnětí 30% podílu obcí na výnosu z internetových her a nepovolených her) porušuje právo obcí na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy a vlastnické právo podle čl. 11 odst. 1 Listiny.","sourceRefs":["S0018","S0020","S0021"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0137","S0138","S0141","S0142","S0145","S0150"],"testApplied":"ARBITRARINESS_EXCLUSION","text":"Soud konstatoval, že určení výnosů z daní a jejich rozdělení je v rukou zákonodárce a podléhá pouze omezenému přezkumu. Derogační zásah by přicházel v úvahu jen při znemožnění výkonu samosprávy, což nebylo prokázáno. Změna není svévolná, sleduje legitimní cíl konsolidace veřejných rozpočtů a odstranění disproporcí mezi obcemi. Nedošlo k porušení vlastnického práva, neboť obce neměly právní nárok na konkrétní výši příjmu.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ002","raisedBy":["skupina senátorů"],"arguments_hidden":2,"precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false},{"issueType":"FUNDAMENTAL_RIGHT","question":"Zda změna definice zastavěného území v § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích (provedená čl. XXXII body 42 a 43 zákona č. 349/2023 Sb.) porušuje právo obcí na samosprávu (čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy) a vlastnické právo (čl. 11 Listiny).","sourceRefs":["S0022","S0152","S0153"],"courtAssessment":{"sourceRefs":["S0158","S0159","S0160"],"testApplied":"ARBITRARINESS_EXCLUSION","text":"Soud neshledal, že by napadená ustanovení byla v rozporu s ústavním pořádkem. Změna je pouze terminologická, k věcné změně dojde až později. Neurčitost definice není natolik intenzivní, aby zakládala neústavnost. Právo obcí na samosprávu ani vlastnické právo nebylo porušeno.","outcome":"NO_VIOLATION"},"arguments":[],"id":"LQ003","raisedBy":["skupina senátorů"],"arguments_hidden":2}],"regulationInterpretations":[{"sourceRefs":["S0097","S0099","S0100","S0101","S0103","S0104"],"interpretation":"Pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k předmětu ani účelu původního návrhu zákona a u něhož nebylo dosaženo širokého konsenzu (srovnatelného s ústavní většinou), je tzv. legislativním přílepkem. I když formálně naplňuje znaky přílepku, nemusí být automaticky neústavní, pokud intenzita porušení ústavních principů není dostatečná a převažují jiné ústavní hodnoty (např. právní jistota, včasná transpozice).","regulations":"čl. 1 odst. 1, čl. 41, čl. 44 Ústavy","precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":2,"precedent_relies_on_superseded":false},{"sourceRefs":["S0137","S0138","S0144"],"interpretation":"Právo obcí na samosprávu nezaručuje neměnnost daňových příjmů ani právo na podíl na konkrétních daních. Zákonodárce může měnit rozpočtové určení daní, pokud tím neznemožní výkon samosprávy. Derogační zásah Ústavního soudu je možný jen při prokázání, že příjem obcí klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy.","regulations":"čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 3 Ústavy, čl. 11 odst. 1 Listiny","precedent_relies_on_gated":true,"precedent_relies_on_count_hidden":1,"precedent_relies_on_superseded":false}],"review":{"scope":{"challengedActs":[{"sourceRefs":["S0003"],"description":"Čl. XCV body 17 a 18 zákona č. 349/2023 Sb. (novelizace § 7 odst. 4 a 5 zákona o dani z hazardních her); čl. XXXII body 42 a 43 zákona č. 349/2023 Sb. (novelizace § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích); čl. LVIII body 1, 2, 5, 6, 11-14, 16-19, 24-26, 28-43 zákona č. 349/2023 Sb. (novelizace zákona o účetnictví); čl. CIV body 1-48, 52-72 zákona č. 349/2023 Sb. (novelizace zákona o auditorech); čl. XLVIII zákona č. 349/2023 Sb. (novelizace zákona o podnikání na kapitálovém trhu); in eventum též novelizovaná ustanovení těchto zákonů.","type":"STATUTE"}],"allegedViolations":[{"regulations":"čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 3 Ústavy","right":"Právo na samosprávu obcí"},{"regulations":"čl. 11 odst. 1 Listiny","right":"Vlastnické právo"},{"regulations":"čl. 1 odst. 1, čl. 41, čl. 44 Ústavy","right":"Principy demokratického právního státu a legislativního procesu"}]},"admissibility":{"overallStatus":"ADMISSIBLE","reason":"Návrh byl podán aktivně legitimovanou skupinou senátorů, Ústavní soud je příslušný, a napadená ustanovení byla v době podání platná a účinná.","sourceRefs":["S0027","S0030","S0031"]},"findings":[{"reason":"Změna rozpočtového určení daně z hazardních her neznemožňuje výkon samosprávy obcí a není svévolná; jde o politickou otázku v dispozici zákonodárce.","regulations":"čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 3 Ústavy; čl. 11 Listiny","reasonSourceRefs":["S0150"],"right":"Právo na samosprávu obcí (čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 3 Ústavy) a vlastnické právo (čl. 11 Listiny) ve vztahu k dani z hazardních her","outcome":"NOT_VIOLATED"},{"reason":"Novelizace je pouze terminologická, k věcné změně dojde až později; neurčitost definice nedosahuje intenzity neústavnosti.","regulations":"čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy; čl. 11 Listiny","reasonSourceRefs":["S0160"],"right":"Právo na samosprávu obcí (čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy) a vlastnické právo (čl. 11 Listiny) ve vztahu k zákonu o pozemních komunikacích","outcome":"NOT_VIOLATED"},{"reason":"U novely zákona o pozemních komunikacích byl shledán úzký vztah k původnímu návrhu; u novel zákona o účetnictví, auditorech a kapitálovém trhu soud neshledal dostatečnou intenzitu porušení ústavních principů pro derogaci.","regulations":"čl. 1 odst. 1, čl. 41, čl. 44 Ústavy","reasonSourceRefs":["S0161"],"right":"Principy demokratického právního státu a legislativního procesu (čl. 1 odst. 1, čl. 41, čl. 44 Ústavy)","outcome":"NOT_VIOLATED"}]},"dispositionType":"REJECTION","operativeOrders":[{"targetAct":"Návrh na zrušení čl. XCV bodů 17 a 18, čl. XXXII bodů 42 a 43, čl. LVIII bodů 1, 2, 5, 6, 11 až 14, 16 až 19, 24 až 26, 28 až 43, čl. CIV bodů 1 až 48, 52 až 72 a čl. XLVIII zákona č. 349/2023 Sb. a in eventum uvedených ustanovení novelizovaných zákonů.","kind":"REJECT","text":"Návrh se zamítá."}],"precedentLinks":[{"fileNumber":"Pl. ÚS 77/06","sourceRefs":["S0097"],"usage":"FOLLOWED","proposition":"Definice legislativního přílepku jako pozměňovacího návrhu, který nemá úzký vztah k předmětu ani účelu původního návrhu zákona a představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu.","resolvedDecisionId":"ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.77.06","precedent_source_units":["interpretation:900000"],"precedent_target_units":["legal_question:1000","legal_sentence:990000","finding:950000"],"precedent_target_id":"ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.77.06"}],"caseDomain":"CONSTITUTIONAL"},"found":true,"public_gate":{"mode":"public","precedent_links_hidden":3,"precedent_superseded_hidden":0,"arguments_hidden":5,"arguments_preview":1,"continuity_hidden":0,"continuity_preview":1,"relations_preview":1,"login_path":"/api/auth/oauth/keycloak/start","indexable":true,"canonical_url":"https://fragmea.com/judikatura/rozhodnuti/ECLI:CZ:US:2025:Pl.US.22.24.1","json_url":"https://app-api.fragmea.com/api/public/v3/decision/ECLI:CZ:US:2025:Pl.US.22.24.1"}}